Beschlussvorlage - VO/2025/8870-62

I. Sitzungsvortrag:

1.      Sachstandsbericht bezüglich des Neuerlasses einer Zweckentfremdungssatzung

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) hat im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens mit Beschluss vom 03.06.2022 die Satzung der Stadt Bamberg über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwES) vom 20.11.2020 für unwirksam erklärt. Das Urteil wurde in der Sitzung des Bau- und Werksenates am 06.07.2022 bereits zur Kenntnis gegeben (VO/2022/5613-A6). Die seitens der Stadt Bamberg beim Bundesverwaltungsgericht eingereichte Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in vorher genanntem Beschluss wurde mit dortigem Beschluss vom 19.01.2023 verworfen (VO/2023/6397-A6).

 

Neben den formellen Anforderungen, die maßgeblich zur Unwirksamkeit der ZwES führten, wurden seitens des BayVGH auch noch allgemeine Hinweise auf die an eine Zweckentfremdungssatzung zu stellenden Begründungsanforderungen gegeben:

 

Da der Satzungszweck in die grundgesetzlich geschützte Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) eingreift, ist die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Eingriffe hinsichtlich ihrer Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit sorgsam zu prüfen. Um das Aufkeimen von Zweifeln an der Geeignetheit des schwerwiegenden Grundrechtseingriffs zu unterbinden, ist nach der Rechtsprechung bei der Anwendung des Zweckentfremdungsrechts nicht auf den Mangel an bezahlbarem Wohnraum, sondern auf jedweden fehlenden Wohnraum abzustellen.

Der Begriff „angemessene Bedingungen“ im Sinne des Art. 1 Satz 1 Zweckentfremdungsgesetz – ZwEWG ist nämlich nicht mit außergewöhnlich niedrigen Mieten gleichzusetzen, sondern mit Mieten, die – für Wohnungen der entsprechenden Art – von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen. Dies trägt aber auch nur dann, wenn letzterem nicht auf andere Weise mit zumutbaren Mitteln und in angemessener Zeit abgeholfen werden kann. Die Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind bereits zum Zeitpunkt des Satzungserlasses in nachvollziehbarer Weise zu begründen und öffentlich darzulegen. Aus dem Abwägungsprozess muss hervorgehen, dass die Rechtsetzung mittels Satzungserlasses aus Gründen des Allgemeinwohls (Art 14 Abs. 2 GG) unabweisbar geboten ist.

 

Sowohl die zeitliche Befristung der Satzung (auf maximal fünf Jahre nach Art. 1 Satz 1 ZwEWG) als auch eine räumliche Untergliederung müssten in der Verhältnismäßigkeitsprüfung ebenfalls berücksichtigt werden, da anhand dieser Stellschrauben mildere Mittel geschaffen werden können. Die entsprechenden Auswahlentscheidungen müssten ihrerseits substantiiert begründet werden.

 

Darüber hinaus muss jedwede Begründung für eine Zweckentfremdungssatzung mit verlässlichen Erhebungen zur Lage des Wohnungsmarktes dokumentiert und mit einer grundrechtlichen Abwägung der Eingriffsfolgen versehen werden. Hier wären insbesondere Feststellungen zum aktuellen Wohnungsbestand, zur Zahl der Haushalte, zum Leerstand, zur Zahl der als wohnungssuchend Gemeldeten, zum Zubau neuer Wohnungen, zur Nachfrage- und Versorgungssituation im Umland etc. darzulegen.  Die reine Behauptung der Feststellung eines angespannten Wohnungsmarktes genügt nach Auffassung des Gerichtes nicht. Somit verbietet sich auch eine schlichte Übernahme von Bestimmungen der Zweckentfremdungssatzungen anderer Städte. Die (bisher) nicht für nichtig erklärt worden sind.

 

Weiter führt das Gericht einige Nutzungsbeispiele auf, die vom materiell-rechtlichen Regelungszweck des Zweckentfremdungsrechts nicht berührt werden (Verlagerung des Wohnsitzes in den Wintermonaten, temporäre Untervermietung an Pflegepersonal). Das Zweckentfremdungsrecht ist zudem kein geeignetes Instrument, dem Fehlen von günstigem, „bezahlbaren“ Wohnraum entgegenzuwirken. So könnten Wohnungen zur Verfügung stehen, die jedoch von der zu versorgenden Klientel gar nicht nachgefragt werden können (siehe dazu das zuvor aufgezeigte Verständnis für angemessene Bedingungen). Insofern ist eine Zweckentfremdungssatzung vor dem Hintergrund des Mangels an sozialem Wohnraum ohnehin nur ein sehr eingeschränkt probates Mittel. Hier wäre bei Neuerlass einer Zweckentfremdungssatzung eine zusätzliche nachvollziehbare Begründung zu erbringen, welchen signifikanten Beitrag diese zur Verbesserung der Wohnraumsituation im unteren Angebotsbereich erwarten lässt.

Der BayVGH hat zwischenzeitlich auch die Zweckentfremdungssatzung der Stadt Nürnberg überprüft. Die dort gültige Satzung wurde zwar nicht für vollständig unwirksam erklärt, es mussten jedoch einige Nachbesserungen gefordert werden. Die Entscheidungsbegründung, die durch einen anderen Senat (5. Senat, der ausnahmsweise infolge einer Zurückverweisung vom Bundesverwaltungsgericht zuständig geworden ist) als im Bamberger Fall (12. Senat, der standardmäßig für das Zweckentfremdungsrecht zuständig ist) verfasst wurde, vertritt vor allem im Bereich der Begründungspflicht eine weitläufigere Auffassung.

 

Seitens der Verwaltung wurden bereits einige Erhebungen, wie beispielsweise zur Wohnungssituation bei den ans Stadtgebiet angrenzenden Umlandgemeinden, durchgeführt. Dabei wurde auch versucht, die gerichtlichen Hinweise aus dem Nürnberger Fall mit zu berücksichtigen. Bei jeder weiterführenden Diskussion zeichnete sich immer wieder ab, dass in Anbetracht der augenblicklichen Rechtsprechung und Gesetzeslage wohl kein rechtssicherer Weg für einen Neuerlass einer Zweckentfremdungssatzung gefunden werden kann. Dies zum einen – angesichts der hohen Anforderungen an die Rechtfertigung und Begründung einer Zweckentfremdungssatzung – sowie zum anderen – aufgrund der hinsichtlich bestimmter Details nicht eindeutigen Rechtslage.

 

Zudem wäre eine komplette Wohnungsmarktanalyse für die Stadt Bamberg und deren Umland erforderlich. Dabei ist schon ungeklärt, welche „benachbarten“ Kommunen zu berücksichtigen sind und welche nicht. Von einem rein formellen Nachbarbegriff (unmittelbar angrenzende Gebietskörperschaften) wird eingedenk der Zielrichtung dieser Marktanalyse und der im Baurecht üblichen Begriffsverwendung nicht auszugehen sein. Überdies sind eben diese „benachbarten“ Gemeinden nicht zur Auskunft verpflichtet, sodass es an der Stadtverwaltung Bamberg läge, im Landkreis die erforderlichen Daten, soweit dies überhaupt möglich ist, datenschutzkonform zu erheben und auszuwerten. Dies ist mit den allgemein verfügbaren Daten und den Möglichkeiten der hiesigen Stadtverwaltung - nicht zuletzt aus personellen Gründen -nicht leistbar.

 

Ferner weist selbst der Bayerische Städtetage nicht nur auf die vorgenannten Erschwernisse bei der Aufstellung solch einer Satzung hin, sondern betont auch die fehlende Vollzugsfestigkeit, zumal der Tatbestand des Art. 1 Satz 2 Nr. 3 ZwEWG durch die Rechtsprechung zunehmend verwässert worden ist und daher eine Abgrenzung zwischen zulässigen und zweckentfremdenden Nutzungen nahezu unmöglich gemacht worden ist (Bayerischer Städtetag, Protokoll des 4. Erfahrungsaustauschs zum Zweckentfremdungsrecht am 21. September 2023 – Az. 6821 GI). Bei den Konsequenzen muss auch gesehen werden, dass das Zweckentfremdungsrecht weder vor Entmietung schützt noch eine städtische Wohnraumbewirtschaftung ermöglicht. So hat der BayVGH die mieterschützende Regelung für nichtig erklärt, wonach ein Ersatzwohnraum ebenfalls dem Mietwohnungsmarkt zur Verfügung stehen muss. Hierfür biete das ZwEWG keine Rechtsgrundlage.

Das Zweckentfremdungsverbot gestatte nach der Rechtsprechung des BVerwG (Urteil vom 17.10.1997, Az. 8 C 18/96, juris Rn. 14) weder eine Wohnraumbewirtschaftung noch eine Mietpreisregelung. Unter diesem Gesichtspunkt vermag eine Zweckentfremdungssatzung also nur sehr bedingt zur Linderung der Wohnungsnot auf dem sozialen Wohnungsmarkt beizutragen. Vielmehr liegt es an den Verbänden und der öffentlichen Hand durch bessere Rahmenbedingungen wie der Reduzierung von Standards oder eigene Bautätigkeit zum Sozialwohnungsbau beizutragen.

 

In Anbetracht all dieser Umstände wird der Erlass einer Zweckentfremdungssatzung in der Verwaltung aktuell vorerst nicht mehr weiter vorangetrieben.

 

2.      Zweckentfremdung Ferienwohnungen im Sand

Im Geltungsbereich des förmlich festgelegten Sanierungsgebietes „Sand“ wurde seit 2016 nach internen Recherchen die Nutzungsänderung von 25 Wohnungen zu insgesamt 27 Ferienwohnungen bauordnungsrechtlich genehmigt. Die Nutzungsänderungen verteilten sich auf insgesamt neun Anwesen im Sandgebiet. Nach Auskunft des Stadtplanungsamtes (Sachgebiet Stadtsanierung) wurden für sechs Anwesen sanierungsrechtliche Genehmigungen erteilt, in zwei weiteren Fällen war es infolge eines ungünstigen Postlaufs nicht mehr ausweichlich, dass der Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 145 Abs. 1 Satz 3 BauGB gerichtlich festgestellt worden ist. Ein Anwesen wurde aus dem Sanierungsgebiet „Sand“ entlassen.

 

Grundsätzlich kann bauordnungsrechtlich die Nutzungsaufnahme einer Ferienwohnung ohne sanierungsrechtliche Genehmigung versagt werden, da diese dann öffentlich-rechtlichen Vorschriften widerspricht (Art. 76 Satz 2 BayBO). Allerdings dürfen nach § 145 Abs. 2 BauGB sanierungsrechtliche Genehmigungen nur versagt werden, wenn anzunehmen ist, dass die erkennbar bezweckte Nutzung die Durchführung der Sanierung unmöglich machen, wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Da Beherbergungsbetriebe gemäß § 6 Abs. 2 BauNVO in einem Mischgebiet, welches im Sandgebiet zweifelsfrei faktisch vorliegt, allgemein zulässig sind, Ferienwohnungen hinsichtlich des zu erwartenden Nutzungsgebaren eher einer Wohnnutzung als einem klassischen Hotelbetrieb ähneln und dort die Zahl von Gewerbe- und Wohneinheiten in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander existieren, wird eine pauschale Versagungspraxis rechtlich nicht verhältnismäßig sein.

 

Besteht einmal eine (fingierte) Baugenehmigung, erlischt diese kraft Gesetz erst anch vier Jahren, soweit mit der Umsetzung des Bauvorhabens noch nicht begonnen wurde (Art. 69 Abs. 1 BayBO).

 

Bauplanungsrechtlich besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, bei der Aufstellung von Bebauungsplänen einzelne Nutzungen mittels entsprechenden Festsetzungen auszuschließen. Derartige Einschränkungen erfolge in jüngster Zeit auch systematisch, soweit eine städtebauliche Erforderlichkeit gegeben ist.

Damit besteht ein weiteres, noch dazu höchst effizientes und auf das jeweilige Gebiet passgenau zugeschnittenes Steuerungsinstrument.

1. Der Bau- und Werksenat nimmt den Sachstandsbericht der Verwaltung hinsichtlich des Erlasses einer neuen Zweckentfremdungssatzung zur Kenntnis.
2. Der Bau- und Werksenat beschließt, dass vom Erlass einer Zweckentfremdungssatzung für die Stadt Bamberg vorerst Abstand genommen wird.
3. Der Antrag der Grünes Bamberg Stadtratsfraktion vom 16.12.2024 ist hiermit geschäftsordnungsmäßig behandelt.

III. Finanzielle Auswirkungen

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht

x	1.	Keine Kosten
	2.	Kosten in Höhe von   für die Deckung im laufenden Haushaltsjahr bzw. im geltenden Finanzplan gegeben ist
	3.	Kosten in Höhe von   für die keine Deckung im Haushalt gegeben ist. Im Rahmen der vom Antrag stellenden Amt/Referat zu bewirtschaftenden Mittel wird folgender Deckungsvorschlag gemacht:
	4.	Kosten in künftigen Haushaltsjahren:   Personalkosten:   Sachkosten:

 

Falls Alternative 3. und/oder 4. vorliegt:

In das Finanzreferat zur Stellungnahme.

Stellungnahme des Finanzreferats:

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