Berichtsvorlage - VO/2018/1586-A6

1. Sitzungsvortrag:

1. Regelfälle für die Herstellung einer Erschließungsanlage und für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen:

1.1    Bindung an den Bebauungsplan (Planerfordernis):

Die Herstellung einer Erschließungsanlage im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB (= öffentliche(r) zum Anbau bestimmte(r) Straße, Weg und Platz) setzt nach § 125 Abs. 1 BauGB grundsätzlich einen Bebauungsplan voraus, da die Erhebung von Erschließungsbeiträgen nur für eine rechtmäßig hergestellte Erschließungsanlage möglich ist (= gesetzliches Planerfordernis). Eine Erschließungsanlage ist dann rechtmäßig hergestellt, wenn ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan besteht, sie mit dem Inhalt des Bebauungsplans  übereinstimmt und dessen Festsetzungen entspricht.

Liegt ein rechtsverbindlicher Bebauungsplan vor, beantragt die Verwaltung die Bereitstellung von Haushaltsmitteln zur Herstellung der Erschließungsanlage. Nach deren Bereitstellung erfolgt der Bau der Erschließungsanlage. Nach der Fertigstellung entsteht mit Eingang der so genannten letzten Rechnung von Aufwendungen zur Herstellung der Erschließungsanlage der „Zeitpunkt des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht“ (= Stichtag) mit der Folge, dass damit die beitragsfähigen Aufwendungen für die Herstellung der Erschließungsanlage ermittelt werden können. Diese können dann abzüglich des gesetzlichen Eigenanteils der Stadt Bamberg von 10 v.H. (§ 129 Abs. 1 BauGB) durch eine Abrechnung mit Erschließungsbeiträgen refinanziert werden.

1.2    Ausnahme von dem Planerfordernis:

Liegt ein Bebauungsplan nicht vor, kann nach § 125 Abs. 2 BauGB eine Erschließungsanlage nur dann rechtmäßig hergestellt werden, wenn bei deren (formloser) Planung die in § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB normierten Grundsätze der Bauleitplanung beachtet wurden. Dabei muss der Nachweis geführt werden, dass die öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander abgewogen wurden (= Abwägungsgebot).

Liegen diese Voraussetzungen vor, beantragt die Verwaltung die Bereitstellung von Haushaltsmitteln zur Herstellung der Erschließungsanlage, nach deren Bereitstellung erfolgt der Bau der Erschließungsanlage. Das weitere Vorgehen erfolgt wie unter Ziffer 1.1.

2. Ausnahmefälle für die Herstellung einer Erschließungsanlage:

2.1    Nur abgeschlossene technische Herstellung:

Sachverhalt wie unter Ziffer 1.1. oder 1.2., die technische Herstellung der Erschließungsanlage wurde abgeschlossen, aber die sachliche Beitragspflicht ist trotz Eingangs der letzten Rechnung noch nicht entstanden, weil z.B. der Grunderwerb noch nicht abgeschlossen wurde oder wegen fehlender öffentlicher Widmung eine Abrechnung mit Erschließungsbeiträgen nicht möglich ist. Ein solcher Ausnahmefall liegt in der Stadt Bamberg jedoch an keiner Stelle vor.

In einem solchen Fall entstünde für die betroffenen Grundstückseigentümerinnen und Grundstückseigentümer nach Ablauf von 25 Jahren ein Vertrauensschutz, dass die Betroffenen nach einem so langen Zeitraum nicht mehr mit einer Beitragserhebung rechnen müssen. Mit der KAG-Novelle 2014 wurde auf Grund einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 05.03.2013, Az. 1 BvR 2457/08, das KAG in Art. 13 Abs. 1 Nr. 4, Buchstabe b) Doppelbuchstabe bb) KAG geändert, womit eine so genannte „Höchstgrenze für den Vorteilsausgleich“ (= Verjährungshöchstfrist) eingeführt wurde. Damit können in solchen Ausnahmefällen Erschließungsbeiträge nur bis zum Ablauf von Ablauf von 20 Jahren (= zeitliche Höchstgrenze) seit der technischen Herstellung festgesetzt und erhoben werden. 

2.2    Beginn der technischen Herstellung, diese wird jedoch nicht abgeschlossen:

Es wurde die technische Herstellung einer Erschließungsanlage begonnen, aber in den Folgejahren aus wie auch immer gearteten Gründen nicht vollendet. Es liegt die letzte Baurechnung nicht vor. Die Erschließungsanlage ist dennoch tatsächlich benutzbar und wird auch benutzt. Sie ist auch (teilweise) gewidmet. In dieser Fallgestaltung konnte die erstmalige endgültige Herstellung bisher ohne zeitliche Befristung hinausgeschoben werden, ohne dass Erschließungsbeiträge festgesetzt und erhoben werden konnten. Die Anlage wird also benutzt, nicht fertiggestellt und nicht abgerechnet. Für die betroffenen Anlieger entstand bislang ein zeitlich unbefristeter „Schwebezustand“ der Ungewissheit, ob und wann eine Fertigstellung und Abrechnung erfolgen wird.

3. Änderung des KAG:

Um dieser Ungewissheit ein Ende zu setzen, wurde bei der KAG-Novelle 2016 in Art. 5a Abs. 7 Satz 2 KAG eine 25jährige Höchstfrist für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen eingeführt, wobei diese Regelung erst am 01.04.2021 in Kraft tritt.

Ab diesem Zeitpunkt gelten alle Straßen, bei denen der Bau als Erschließungsanlage begonnen aber bisher noch nicht vollendet wurde, jeweils 25 Jahre seit Beginn der erstmaligen technischen Herstellung (= „erster Spatenstich“) unabhängig vom tatsächlichen Ausbauzustand als erstmalig endgültig hergestellt (= „Herstellungsfiktion“). Mit der Folge, dass diese Straßen mit Eintreten der Fiktionsfrist aus dem Erschließungsbeitragsrecht herausfallen. Sofern seit dem Beginn der erstmaligen endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage mindestens 25 Jahre vergangen sind, dürfen dann keine Erschließungsbeiträge mehr erhoben werden.

Neben der o.g. Einführung einer 25jährigen Höchstfrist wurde eine Herstellungsfiktion mit Art. 5a Abs. 8 KAG neu eingeführt. Danach gilt eine Erschließungsanlage, für die nach Art. 5a Abs. 7 oder Art. 13 Abs. 1 Nr. 4b) bb) KAG kein Beitrag mehr erhoben werden kann, unabhängig vom Ausbauzustand als erstmalig hergestellt. Damit wird eine rechtlich und technisch noch nicht erstmalig endgültige hergestellte und damit „unfertige“ Erschließungsanlage einer erstmalig endgültig hergestellten Erschließungsanlage gleichgestellt.

4. Fallgestaltungen, die nicht unter das Thema „Fiktionsfrist“ fallen:

So genannte historische Straßen (= vorhandene Erschließungsanlagen, welche vor Inkrafttreten des BBauG zum 30.06.1961 bereits die baupolizeilichen Anforderungen an die Straßenherstellung als Anbaustraße nach Bayer. Landesrecht (BayBO 1901) erfüllten, eine Erschließungsfunktion hatten und für den Zweck endgültig hergestellt waren) fallen nicht unter diese 25jährige Höchstfrist.

Ebenfalls nicht von dieser Fristthematik betroffen sind all jene Straßen, die in rechtskräftigen Bebauungsplänen festgesetzt sind, mit deren Bau aber noch nie begonnen worden ist.

5. Finanzielle Auswirkungen der „Fiktionsfrist“:

Nach Ablauf der 25jährigen Höchstfrist können die Aufwendungen für den Restausbau von technisch begonnenen, aber noch nicht erstmalig endgültig hergestellten Erschließungsanlagen mit Ablauf des 31.03.2021 nicht mehr mit Erschließungsbeiträgen abzüglich des gesetzlichen Eigenanteils von 10 v.H. refinanziert werden.

2016 gingen Gesetzgeber und Gemeinden davon aus, dass dann folgende Folgen eintreten werden: nach Eintritt der Herstellungsfiktion besteht nur die Möglichkeit, die Aufwendungen für den Restausbau mit Straßenausbaubeiträgen mit einem Eigenanteil von 20 v.H. bis 70 v.H. (je nach Straßenkategorie und Teileinrichtung) und damit mit einem erheblich höheren Eigenanteil als bei Erschließungsbeiträgen zu refinanzieren.

Bei der Herstellungsfiktion ist zu unterscheiden nach den Aufwendungen

a)nach Eintritt der Herstellungsfiktion der erstmaligen endgültigen Herstellung als Erschließungsanlage, und

b)vor Eintritt dieser Herstellungsfiktion.

Zu a):Aufwendungen, die nach Eintritt der Herstellungsfiktion (und damit nach Ablauf der in Art.

5a Abs. 7 Satz 2 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b, Doppelbuchstabe bb) KAG genannten Fristen) für eine Erschließungsanlage getätigt werden, etwa weil sie erforderlich sind, um eine seit Jahren bestehende unfertige Anlage auf den heutigen technischen Stand zu bringen, können - bei Vorliegen der Voraussetzungen (grundlegend, mehr als ein Viertel) - als beitragsfähige Erneuerungs-/Verbesserungsmaß-nahme mittels Straßenausbaubeiträgen auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden.

Zu b):Bei Aufwendungen, die vor Eintritt der Herstellungsfiktion (sofern die in Art. 5a Abs. 7 Satz

2 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe b, Doppelbuchstabe bb) KAG genannten Fristen einer (Erschließungs-)Beitragserhebung (noch) nicht entgegenstehen) für eine Erschließungsanlage getätigt werden, können mittels Erschließungsbeiträgen auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden.

Wenn die o.g. Fristen einer (Erschließungs-)Beitragserhebung entgegenstehen (die Frist nach Art. 13 KAG ist eine Festsetzungshöchstfrist!), dürfen die bis dahin getätigten Aufwendungen nicht mehr mittels Erschließungsbeiträgen auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Die Aufwendungen dürfen aber auch nicht mittels Straßenausbaubeiträgen auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden, da es sich bei den beiden Beitragsarten um unterschiedliche Rechtsinstitute handelt. Der Aufwand wurde für die erstmalige endgültige Herstellung der Erschließungsanlage vor Eintritt der Herstellungsfiktion getätigt, weshalb nach Eintritt der Herstellungsfiktion dieser Aufwand nicht der Erfüllung des Tatbestandes einer Erneuerung oder Verbesserung einer bereits erstmalig hergestellten Erschließungsanlage dienen kann.

6. Aktuelle Entwicklung zur Änderung des KAG mit Abschaffung der Straßenausbaubeiträge:

Am 11.04.2018 hat die CSU Fraktion im Bayer. Landtag einen Gesetzesentwurf zur Änderung des KAG veröffentlicht (vgl. hierzu auch die Berichterstattungen im Finanzsenat). Danach soll die gesetzliche Grundlage zur Festsetzung und Erhebung von Straßenausbaubeiträgen rückwirkend zum 01.01.2018 ersatzlos aufgehoben werden. Wird der vorliegende Gesetzesentwurf unverändert in Kraft treten, so werden die Ausführungen aus Abschnitt 4 nicht mehr zutreffen. Nach Eintritt der Herstellungsfiktion müssen dann alle Fertigstellungsaufwendungen allein aus allgemeinen Haushaltsmitteln der Gemeinde finanziert werden.

Es bleibt abzuwarten, ob der vorliegende Gesetzesentwurf unverändert als Gesetz in Kraft tritt.

7. Fälle der Ziffer 2.2. in Bamberg:

Um drohende finanzielle Ausfälle für die Stadt Bamberg (wegen des höheren Eigenanteils im Vergleich von Erschließungsbeiträgen und Straßenausbaubeiträgen) zu vermeiden, wurden vom FB 6A-E entsprechend den Handlungsempfehlungen des Bayer. Staatsministeriums des Innern vom 12.07.2016 umgehend in einem ersten Schritt anhand der hier vorhandenen ca. 300 Erschließungsbeitragsabrechnungsakten, Registraturakten und vertraglichen Unterlagen der Stadt Bamberg und der früheren Gemeinden Bug, Gaustadt und Wildensorg (soweit im FB 6A-E vorhanden oder dort bekannt (vgl. separate Grundstücksverträge des Amtes 23/80 mit Erschließungsvereinbarungen)) mit dem Straßenverzeichnis mit ca. 700 Straßennamen des Amtes 15 abgeglichen.

Der Aufwand der Gesamtthematik besteht insbesondere auch darin, dass man einer im Gebrauch befindlichen Straße vor Ort nicht ansehen kann, ob ein Fiktionsfall vorliegt oder nicht. In jedem Einzelfall ist ein genaues Aktenstudium zwingend erforderlich.

Insgesamt wurden sieben bzw. neun Erschließungsanlagen ermittelt, die im Sinne der dargestellten Fallgestaltung zwar begonnen, aber noch nicht fertiggestellt sind, und die unter die Fiktionsfrist zum 31.03.2021 fallen würden.

1. Dr.-Remeis-Straße
2. Klubenspiesweg
3. Moosstraße im Bereich von der Stichstraße (Zufahrt) zur Lebenshilfe Bamberg e.V. bis zur Armeestraße ist noch kein Endausbau erfolgt
4. Paradiesweg (ab Ausbauende bei Fl.-Nr. 4053/3
5. Rothofleite, nur teilausgebaut
6. St.-Getreu-Straße ab Haus-Nr. 19
7. Wildensorger Hauptstraße im Bereich zwischen Haus-Nr. 10 und der Grenze des Landschaftsschutzgebietes bei Haus-Nr. Wildensorger Str. 63 kein Ausbau als Erschließungsanlage.

Bei den folgenden zwei unfertigen Erschließungsanlagen tritt die 25jährige Höchstfrist erst nach dem 01.04.2021 ein:

8. Königsweg, die Höchstfrist tritt am 23.07.2025 ein;
9. Villachstraße, ca. bis zur Hälfte (Ein-/Ausfahrt zum Lidl-Markt) teilausgebaut, die Höchstfrist tritt am 26.03.2023 ein.

8. Vertiefende Betrachtung der betreffenden Bamberger Straßen(abschnitte):

Diese Erschließungsanlagen wurden zur Vorbereitung der Entscheidung für das weitere Vorgehen den beteiligten Fachämtern Immobilienmanagement (Amt 23), Garten- und Friedhofsamt (Amt 47), Stadtplanungsamt (Amt 61), Fachbereich Baurecht (in Bezug auf dem FB 6A-E nicht vorliegenden Städtebaulichen Verträge), EBB/Abteilung Entwässerung, EBB/Abt. Straßenbau und Stadtwerke Bamberg Energiedienstleistung GmbH (Ref. 8) jeweils mit der Bitte um Prüfung, Stellungnahme und Beurteilung vorgelegt.

Die zentralen Erkenntnisse aus sämtlichen Stellungnahmen aller beteiligten städtischen Organisationseinheiten sind mit Lageplan, Bebauungsplan und Foto zu jeder Straße in der Anlage 1 zusammengestellt.

9. Bewertung:

Es gibt Erschließungsanlagen, die benötigt werden und solche, die in der Zwischenzeit gar nicht mehr benötigt werden.

Es gibt Fälle, in denen der Grunderwerb noch nicht abgeschlossen ist. Es muss davon ausgegangen werden, dass freihändiger Grunderwerb nicht überall gelingen wird, schon gar nicht unter dem Zeitdruck, welchen der Gesetzgeber aufgebaut hat. Es muss damit gerechnet werden, dass in Einzelfällen Enteignungsverfahren erforderlich werden würden.

Enteignung setzt einen rechtsverbindlichen Bebauungsplan voraus. Daraus ergibt sich für einige der Fälle aus Bebauungsplanverfahren, Grunderwerb, Enteignungsverfahren, Projektplanung, Ausführung und Abrechnung eine Zeitdauer von fünf bis zehn Jahren.

Soweit ein Bebauungsplan nicht vorhanden ist, besteht grundsätzlich die Möglichkeit, einen solchen durch eine Abwägung nach § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB zu ersetzen.

Nachdem acht der neun Straßen(abschnitte) tatsächlich in öffentlicher Nutzung sind, stellt sich umgekehrt die Frage, ob aus Sicht der Stadtgesellschaft überhaupt ein Bedarf an personal- und finanzaufwändigen Verfahren zur raschen Fertigstellung besteht, nachdem in den meisten Fällen ein Problemdruck offenkundig jahrzehntelang nicht bestanden hat.

Grundsätzlich ist zu beachten, dass das Fristdatum 31.03.2021 so definiert ist, dass bis zum Stichtag die Themen Bebauungsplan-Verfahren, Grunderwerb, Enteignung, Haushaltsmittelbereitstellung, Planungsauftragsvergabe, Planung, Ausschreibung, Bauvergabe, Bauausführung, Baufertigstellung, Widmung, Bauabrechnung, Erschließungsbeitragserstellung und –Versand ALLE VOLLSTÄNDIG innerhalb der Gesetzesfrist zum Abschluss gebracht werden müssen! Allein aufgrund dieser gesetzlichen Vorgaben ergibt sich, dass die Stadt zwingend Prioritäten setzen muss, um nicht Ressourcen in unrealistischen Projekten zu binden.

Die zu den o.g. Verkehrsanlagen eingegangenen Antworten/Stellungnahmen sind ressortübergreifend am „Runden Tisch“ mit allen beteiligten städtischen Organisationseinheiten erörtert und bewertet worden:

zu 1.: Dr.-Remeis-Straße:

Aufgrund der geringen Anzahl der erschlossenen Grundstücke wird der bestehende Ausbauzustand der Dr.-Remeis-Straße als ausreichend angesehen.

zu 2.: Klubenspiesweg:

Der Ausbau des Klubenspiesweges wird als Erschließungsanlage nicht (mehr) für notwendig erachtet.

zu 3.: Moosstraße:

Im Hinblick auf die Lage und Funktion im Bamberger Verkehrsnetz und die besondere Situation der im Bereich von der Stichstraße bis zur Armeestraße angesiedelten Einrichtungen der Lebenshilfe Bamberg e.V. erscheint der Restausbau der Moosstraße als Erschließungsanlage vor Eintritt der Fiktionsfrist als sinnvoll. Allerdings überlagert sich dieser Straßenabschnitt mit dem Bebauungsplanverfahren Nr. 429 („Muna“). Den Restausbau gerade jetzt zu forcieren, wo sich ein Umbau abzeichnet, kann nicht empfohlen werden.

zu 4.: Paradiesweg:

Der Restausbau des Paradiesweges als Erschließungsanlage vor Eintritt der Fiktionsfrist ist aufgrund des Fehlens zahleicher Voraussetzungen zeitlich nicht möglich.

zu 5.: Rothofleite:

Aufgrund der geringen Anzahl der erschlossenen Grundstücke wird der bestehende Ausbauzustand der Rothofleite als ausreichend angesehen.

zu 6.: St.-Getreu-Straße:

Im Hinblick auf den schlechten Ausbauzustand einerseits und die verkehrstechnische Funktion sowie auch auf die Höhe erforderlichen Aufwendungen zur Herstellung der St.-Getreu-Straße ist ein Ausbau als Erschließungsanlage vor Eintritt der Fiktionsfrist unbedingt anzustreben.

zu 7.: Wildensorger Hauptstraße:

Im Hinblick auf den schlechten Ausbauzustand, auf die verkehrstechnische Funktion und auf die Höhe der erforderlichen Aufwendungen ist ein Ausbau als Erschließungsanlage vor Eintritt der Fiktionsfrist einerseits notwendig. Andererseits würde ein Ausbau der Wildensorger Hauptstraße neben den laufenden Baumaßnahmen in der Sutte und am Kloster Michelsberg die dadurch bedingte stark beeinträchtigte Erreichbarkeit der Klinik am Michelsberg und der dort gelegenen Alten- und Pflegeheime Antonistift, Bürgerspital, St. Walburga sowie anderer Einrichtungen, wie Haus St. Elisabeth (Caritas-Fachakademie für Sozialpädagogik Bamberg) und Montessori-Schule Bamberg, noch weiter einengen. Zudem müsste die Baumaßnahme mit Kanal- und Trinkwasserleitungsbaumaßnahmen gekoppelt werden. Eine halbjährige Vollsperrung dieser Straße in 2019 oder 2020 ist objektiv nicht möglich. Auch ist der Grunderwerb nicht abgeschlossen. Der Ausbau ist daher vor Eintreten der Fiktionsfrist nicht möglich.

zu 8.: Königsweg:

Aufgrund der sehr geringen Anzahl der erschlossenen Grundstücke wird der bestehende Ausbauzustand des Königswegs als ausreichend angesehen. Ein Grunderwerb der Fläche könnte erforderlichenfalls unabhängig vom Ausbau erfolgen.

zu 9.: Villachstraße:

Im Hinblick auf den tatsächlich schon vorhandenen Ausbauzustand, auf das hohe Verkehrsaufkommen durch die dort angesiedelten Gewerbebetriebe und Supermärkte, die Höhe der erforderlichen Aufwendungen und die permanenten Daueraufwendungen für Ausbesserungsarbeiten erscheint der Restausbau der Villachstraße als Erschließungsanlage vor Eintritt der Fiktionsfrist notwendig.

10. Handlungsempfehlungen:

Unter Abwägung der voraussichtlich zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel und der vielen anderen dargestellten Einzelumstände ergeben sich aus der vorgenannten Aufstellung insgesamt zwei unfertige Erschließungsanlagen, deren Fertigstellung noch vor Eintritt der Fiktionsfrist empfohlen wird:

-            St.-Getreu-Straße und

-            Villachstraße.

1. Beschlussvorschlag:

1.Der Bau- und Werksenat nimmt den Bericht der Stadtverwaltung zur Kenntnis.

2.Der Bau- und Werksenat empfiehlt dem Stadtrat wie folgt zu beschließen:

2.1.Der Stadtrat nimmt den Bericht der Verwaltung zur Kenntnis.

2.2.Der Stadtrat macht sich die Empfehlungen der Verwaltung hinsichtlich das Umgangs mit dem Thema „Fiktionsfrist“ zu eigen.

2.3.Der Stadtrat beauftragt die Stadtverwaltung, jeweils Planungsmittel für die Erschließungsmaßnahmen der St.-Getreu-Straße und der Villachstraße für den Haushalt 2019 anzumelden sowie Verpflichtungsermächtigungen für den Haushalt 2019 zur baulichen Umsetzung in 2020.

III. Finanzielle Auswirkungen:

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht