Beschlussvorlage - VO/2022/5657-R1

I. Sitzungsvortrag:

A) Entscheidung des Verwaltungsgerichts (VG) Bayreuth vom 05.05.2022:

In o. g. Verwaltungsstreitsache hatte das VG Bayreuth am 07.06.2022 (Az. B 9 K 20.647) das vollständige Urteil übermittelt. Das VG urteilte, dass die Fraktionsgründungen teilweise nicht ausschusswirksam seien und erheblichen rechtlichen Bedenken ausgesetzt sind.

Das vollständige Urteil wurde bereits allen Fraktionen mit Email vom 07.06.2022 zur Kenntnis übermittelt.

1. Der Tenor der Entscheidung des VG Bayreuth lautet wie folgt:

I. Die Beklagte wird verurteilt, der Gruppierung der Kläger jeweils einen Sitz in den nachfolgenden Ausschüssen zuzuerkennen:

" Bau- und Werksenat

" Finanzsenat

" Konversions- und Sicherheitssenat

" Kultursenat

" Mobilitätssenat

" Familien- und Integrationssenat

" Personalsenat

" Feriensenat

II. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

2. Die Begründung der Entscheidung des VG Bayreuth lässt sich im Wesentlichen wie folgt zusammenfassen:

Bei seiner Beurteilung vertritt das VG die Meinung, dass nach der Rechtsprechung insbesondere an die Berücksichtigung gemeinsamer Fraktionen aus Stadtratsmitgliedern, die über unterschiedliche Wahlvorschläge gewählt wurden, besondere Anforderungen zu stellen sind (Urteilsbegründung, S. 15 f.). Das VG nimmt für seine Begründung dabei die Fraktionsgründungen zu Beginn der Wahlperiode 2020 in den Fokus.

Den Urteilsgründen ist zu entnehmen, dass das VG zunächst die Fraktionsgründung der FW-BuB-FDP als nicht ausschusswirksam erachtet, woraus sich bereits ein Anspruch der AfD-Gruppierung auf Zuerkennung eines Ausschusssitzes in den 12er-Senaten ergibt (Urteilsbegründung, S. 17). Dies unabhängig davon, wie viele weitere Fraktionen im Stadtrat für das Stärkeverhältnis i.S. des Art. 33 Abs. 2 S. 2 GO nicht zu berücksichtigen wären (Urteilsbegründung, S. 20). Unter Zugrundelegung des Hare-Niemeyer-Verfahrens errechnet sich allein unter Hinwegdenken der FW-BuB-FDP-Fraktion folgendes Ergebnis der zustehenden 12er-Senatssitze (Urteilsbegründung, S. 19):

- Grüne (12):  3 (ein erfolgter Fraktionsaustritt hier noch nicht berücksichtigt)

- CSU (10):     3 (ohne BA-Stadtratsmitglied)

- SPD (7):     2

- BBB (3):     1

- BaLi/Die PARTEI (3):   1

- ödp-BM-Volt (3):    1

- AfD (2):     1

- Rest:     0

Ohne dass es demnach entscheidungserheblich darauf ankäme (weshalb sich das Gericht damit auch nicht weiter dezidiert befasste), wurde seitens des VG dennoch darauf hingewiesen, dass auch die anderen, zu Beginn der Wahlperiode gebildeten Fraktionen unterschiedlicher Parteien bzw. Gruppierungen, teilweise rechtlichen Bedenken begegnen (Urteilsbegründung, S. 20). Diese Hinweise des Gerichts in der Urteilsbegründung zu Fraktionsbildungen werden bei den künftigen Fraktionsgestaltungen zu berücksichtigen sein. Betroffen hiervon sind neben der im Urteil ausführlich erörterten FW-BuB-FDP-Fraktion, die CSU-BA-Fraktion, die Bali-Die Partei-Fraktion, die BBB-Fraktion sowie die ödp-BM-Volt-Fraktion, die mit Beschluss vom 27.01.2021 gegründet wurde.

B) Bewertung der Entscheidung des VG Bayreuth:

1. Fraktionsbildungen im Allgemeinen:

Die Befugnis sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, folgt aus der Stellung der Stadtratsmitglieder als Mitglieder der Volksvertretung auf Gemeindeebene (Art. 30 Abs.1 Satz 1 GO, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Dies entspricht insoweit dem freien Mandat eines Abgeordneten (vgl. Art. 13 Abs. 2 BV). Dabei ist Art. 13 Abs. 2 BV Ausdruck der repräsentativen Demokratie. Die Stadtratsmitglieder sind demokratisch legitimierte Vertreter der Gemeindebürger. Das Recht der Stadtratsmitglieder sich zur wirksamen Ausübung des Mandates zusammenzuschließen, folgt unmittelbar aus der Stellung als Mitglieder der Volksvertretung auf Gemeindeebene. Das freie Mandat geht nicht auf die Fraktion über, sondern verbleibt bei dem einzelnen Stadtratsmitglied.

Fraktionen sind personell feststehende und bezifferbare Zusammenschlüsse politisch Gleichgesinnter innerhalb des Stadtrates. Die gleiche Gesinnung kommt durch eine gemeinsame kommunalpolitische Grundanschauung zum Ausdruck. Der Zusammenschluss erfolgt, um die gemeinsamen Vorstellungen aufeinander abzustimmen und so den Ablauf des Meinungsbildungsprozesses im Stadtrat oder in dessen Senaten/Ausschüssen durch Organisation der Arbeitsteilung unter den Fraktionsmitgliedern, Vorbereitung und Koordination von gemeinsamen Initiativen und umfassende Information der Fraktionsmitglieder zu steuern und im Ergebnis für den Einzelnen zu erleichtern.

Fraktionen sind zumeist mit den in Art. 33 Abs. 1 GO genannten ,,Parteien und Wählergruppen" identisch, können aber auch von Stadtratsmitgliedern gebildet werden, die aufgrund verschiedener Wahlvorschläge gewählt wurden. "Klassisch" bilden die auf einen Wahlvorschlag gewählten Personen eine Fraktion, wenn die regelmäßig in den Geschäftsordnungen der Städte und Gemeinden geregelten Voraussetzungen, insbesondere Anforderungen an eine Mindeststärke, erfüllt sind. Dabei ist in Literatur und Rechtsprechung anerkannt, dass sich auch Personen, welche nicht auf den gleichen Wahlvorschlag gewählt wurden, sowohl vor Beginn, als auch in der laufenden Wahlperiode, jederzeit und grundsätzlich frei, zu Fraktionen zusammenschließen (Neubildung), einer Fraktion anschließen (beitreten) oder von einer Fraktion zu einer anderen wechseln (übertreten) können.

Die Gemeindeordnung selbst enthält keine Regelung für "Stadtratsfraktionen" und definiert auch keine Voraussetzungen für Bildung, Bei- oder Übertritte. Zur Beantwortung entsprechender rechtlicher Fragestellungen muss daher auf Literatur und Rechtsprechung zurückgegriffen werden. Dabei existiert für die grundlegende Frage nach der "Zulässigkeit" von Fraktionsbildungen keine besondere Rechtsprechung. Vielmehr wird die Zulässigkeit von Fraktionszusammenschlüssen und Wechseln zwischen den Fraktionen sowie Beitritte bislang nicht "fraktionsgebundener" Mitglieder durch die Gerichte allgemein als Konsequenz des "freien Mandats" für zulässig erachtet.

2. Änderung des Stärkeverhältnisses:

Gefestigte Rechtsprechung liegt allerdings für den Fall vor, dass ein Mitglied einer Gebietskörperschaft einer Fraktion beitreten oder von einer anderen Fraktion übertreten möchte, verbunden mit der Frage, ob es hierdurch zu Änderungen des Stärkeverhältnisses im Sinne des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO kommt mit der Folge, dass der Bei- oder Übertritt zu einer Veränderung bei der Ausschusssitzberechnung und -vergabe führt.

Dies ist nach der langjährigen, und daher aus Sicht der Verwaltung als gefestigt zu bezeichnenden, Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (BayVGH) und der Bayerischen Verwaltungsgerichte nur dann gegeben (bezogen auf die Änderung des Stärkeverhältnisses), wenn, im Falle eines Bei- oder Übertritts, eine, durch entsprechende Handlungen oder Erklärungen nach außen erkennbare, Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften sowie eine Hinwendung zu der neuen Gruppierung vorliegt. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien müssen für einen Fraktionsbei- oder -übertritt daher folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

Es muss ein gemeinsames Sachprogramm vorliegen. Hieran werden keine inhaltlichen An-forderungen gestellt. Nach der Rechtsprechung kommt dem Sachprogramm auch keine be-sondere inhaltliche Bedeutung zu, da die politische Struktur auf kommunaler Ebene häufig von der Verfolgung identischer oder jedenfalls ähnlicher Sachziele geprägt ist und daher ein Sachprogramm kein ausreichendes Differenzierungsinstrumentarium darstellt.

Des Weiteren muss eine grundsätzliche inhaltliche politische Übereinstimmung der Mitglie-der vorliegen. Dies bedeutet, negativ formuliert, dass nach der einschlägigen Rechtsprechung, der Zusammenschluss nicht nur "zum Schein" oder mit Gesetzesumgehungsabsicht eingegangen werden darf. Den vorliegenden Entscheidungen ist zu entnehmen, dass in der rechtlichen Prüfung eine "Umgehungsabsicht" nur dann verneint werden kann, wenn der Zusammenschluss als Ausdruck eines geänderten politischen Verhaltens zu werten ist. Regelmäßig ist deshalb eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften sowie eine Hinwendung zu neuen Positionen/Wählerschaften erforderlich.

3. Möglichkeit von Fraktionsneubildungen vor oder zu Beginn der Stadtratswahlzeit:

Der Fall, dass sich bereits vor oder zu Beginn einer Legislaturperiode auf unterschiedlichen Wahlvorschlägen gewählte Stadtratsmitglieder zu einer Fraktion zusammenschließen, war zum Zeitpunkt der Entscheidung des Stadtrates über die Fraktionsbildungen im Juni 2020 noch nicht explizit höchstrichterlich in Bayern entschieden worden.

Daher ist zu prüfen, ob die oben unter Ziff. 2 durch die Rechtsprechung entwickelten und über Jahrzehnte gefestigten Grundsätze für einen Fraktionswechsel in laufender Wahlperiode auch 1:1 für eine Fraktionsneubildung vor oder zu Beginn einer Wahlperiode vollumfänglich gelten:

Zwischenzeitlich liegt für den Fall einer Fraktionsneubildung vor bzw. zum Beginn einer Stadtratsperiode eine Entscheidung des BayVGH vor. Mit Beschluss vom 07.12.2020 (Az.: 4 CE 20.2032) befasste sich der BayVGH mit einer entsprechenden Konstellation. Es handelt sich um eine grundlegende, richtungsweisende Entscheidung, auf welche auch das VG Bayreuth in seiner Entscheidungsbegründung maßgeblich abstellte (das VG Bayreuth war auch Vorinstanz dieser Entscheidung des BayVGH vom 07.12.2020).

Wegen dieser grundsätzlichen Bedeutung, wird im Folgenden die Entscheidung des BayVGH auszugsweise wiedergegeben:

"Nach Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO hat der Gemeinderat bei der Zusammensetzung der von ihm gebildeten Ausschüsse dem Stärkeverhältnis der in ihm vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen. Nach Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO können sich Gemeinderatsmitglieder - unter bestimmten Umständen - zur Entsendung gemeinsamer Vertreter in die Ausschüsse zusammenschließen. Das Gesetz verwendet im Zusammenhang mit der Ausschussbesetzung nicht den Begriff Fraktion. Die Unterscheidung zwischen dem, was landläufig als Fraktion bezeichnet wird, und dem, was Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO mit Parteien und Wählergruppen meint, ist rechtlich bedeutsam. In welcher Weise die Parteien und Wählergruppen oder auch einzelne Gemeinderats-mitglieder zusammenarbeiten, obliegt ihrer freien Entscheidung. Jedoch stellt Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO nicht auf freiwillige Fraktionszusammenschlüsse, sondern auf das Stärkeverhältnis der im Gemeinderat vertretenen Parteien und Wählergruppen ab, wie es sich aus dem Votum der Bürger in der Gemeinderatswahl ergibt. Hieran ist der Gemeinderat bei der Verteilung der Ausschusssitze grundsätzlich gebunden. Fraktionszusammenschlüsse und Fraktionswechsel sind nur unter bestimmten Voraussetzungen bei der Ausschussbesetzung zu berücksichtigen.

Nach Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO sind während der Wahlzeit im Gemeinderat eintretende Änderungen des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen - im Hinblick auf die Ausschussbesetzung - auszugleichen. Das bedeutet jedoch nicht, dass Parteien und Wählergruppen oder einzelne Gemeinderatsmitglieder sich beliebig zusammenfinden können, um als Fraktion für die Ausschussbesetzung nach ihrem Stärkeverhältnis im Gemeinderat berücksichtigt zu werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats liegt eine für die Ausschussbesetzung beachtliche Änderung des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen, wie sie aus der Wahl hervorgegangen sind, nur vor, wenn der Eintritt oder Übertritt eines Ratsmitglieds in eine aus den Mitgliedern einer anderen Partei oder Wählergruppe gebildete Fraktion eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften darstellt. Mit einer Abkehr von den bisherigen Positionen und Wählerschaften muss zugleich eine Hinwendung zu der neuen Grup-pierung verbunden sein. Denn nur dann wird deren Mitgliederzahl vergrößert und das Stärkeverhältnis verändert (vgl. BayVGH, B.v. 28.9.2009 - 4 ZB 09.858 - BayVBl 2010, 248; U.v. 1.3.2000 - 4 B 99.1172 - juris Rn. 14; U.v. 15.7.1992 - 4 B 91.3106 - BayVBl 1993, 81; grundlegend bereits BayVGH, U.v. 2.8.1962 - Nr. 105 IV 61 - VGH n.F. 15, 82/93 f.; vgl. auch OVG RhPf, B.v. 14.7.1982 - 7 B 29/82 - NVwZ 1983, 488; BVerwG, U.v. 27.3.1992 - 7 C 20.91 - BVerwGE 90, 104 Rn. 10; vgl. auch Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 83 ff., 96). Diese für den Fraktionswechsel ein-zelner Ratsmitglieder entwickelten Grundsätze gelten - mit Ausnahme von zulässigen Ausschussgemeinschaften - in gleicher Weise auch für den Zusammenschluss von Parteien oder Wählergruppen während oder zu Beginn einer neuen Wahlperiode (vgl. BayVGH, U.v. 8.1.1986 - 4 B 85 A.2700 - BayVBl 1986, 466; ebenso Raithel, BayGT 2020, 325). Die Möglichkeit, dass sich abweichend von dem Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen, die zur Wahl standen, aufgrund von Vereinbarungen Fraktionen partei- und wählergruppenübergreifend bereits zu Beginn der Wahlperiode neu bilden könnten, wird von der Vorschrift des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO ebenfalls erfasst, die auf sämtliche Änderungen "während der Wahlzeit" abstellt.

Erfolgt der Zusammenschluss mehrerer Gruppierungen, die auf unterschiedlichen Listen gewählt worden sind, sogleich bei Beginn einer neuen Wahlperiode, so ist das Vorliegen der oben genannten Voraussetzungen, die eine Anerkennung als einheitliche Fraktion bei der Ausschussbesetzung ermöglichen würde, höchst fraglich.

Dass Parteien und Wählergruppen, die soeben noch im Wahlkampf miteinander konkurriert haben, sich kurz nach der Wahl von ihren bisherigen Positionen und Wählerschaften abwenden und ein solches Maß an Übereinstimmung entdecken, dass sie im Gemeinderat in einer gemeinsamen Fraktion dauerhaft zusammenarbeiten wollen, dürfte praktisch ausgeschlossen sein. Insoweit steht hier sowohl der Zusammenschluss der Parteien SPD und DIE LINKE als auch der Zusammenschluss der FDP mit der DU und der FL zu einer für die Ausschussbesetzung maßgeblichen Fraktion infrage."

Damit steht für die Verwaltung fest, dass die zur sog. "Abkehrrechtsprechung" entwickelten Grundsätze auch bei der Neugründung von Fraktionen vor oder zu Beginn einer Wahlperiode vollumfänglich gelten. Der BayVGH stellt an diese Zusammenschlüsse sogar strengere Anforderungen, als an einen Übertritt in laufender Wahlperiode bzw. hält diese "für praktisch ausgeschlossen".

C) Rechtsmittel:

Das Urteil des VG Bayreuth wurde der Stadt Bamberg am 07.06.2022 förmlich zugestellt. Die Berufung zum BayVGH wurde dabei nicht ausdrücklich zugelassen. Für eine mögliche Beru-fung war daher als Rechtsmittel zunächst ein Berufungszulassungsverfahren anzustoßen. Die hierfür einzuhaltende Monatsfrist endete am 07.07.2020, 24 Uhr. Mit Schriftsatz vom 04.07.2022 hat die Stadt Bamberg in Vollzug des entsprechenden Stadtratsbeschlusses vom 29.06.2022 zunächst fristwahrend Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Eine Begründung des Antrags wäre bis spätestens 08.08.2022, 24 Uhr, erforderlich.

Inhaltlich ist zu berücksichtigen, dass das VG Bayreuth nach Auffassung der Verwaltung in seiner rechtlichen Bewertung den tatsächlich vorliegenden Sachverhalt zugrunde gelegt und diesen anhand der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen der Bay. Gemeindeordnung (Art. 33 GO) sowie der hierzu ergangenen gefestigten und jüngst bestätigten Rechtsprechung korrekt beurteilt hat. Das VG verweist auf die strenge Abkehrrechtsprechung, welche ins-besondere im Rahmen der Kommunalwahl 2020 durch Entscheidung des BayVGH nochmals bestätigt wurde und gerade im Hinblick auf Fraktionsgründung unmittelbar zu Beginn der Wahlzeit Konkretisierungen erfahren hat (vgl. BayVGH, Auszug, s. o.).

Nach ständiger Rechtsprechung liegt eine für die Ausschussbesetzung beachtliche Änderung des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen, wie sie aus der Wahl hervorgegangen sind, nur vor, wenn für die betreffenden Stadtratsmitglieder die Eingehung einer aus Mitgliedern unterschiedlicher Parteien oder Wählergruppen gebildeten Fraktion eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften darstellt. Für Fraktionsgründungen zu Beginn der Wahlperiode wird diese Anforderung durch die Rechtsprechung sogar dahin verstanden, dass die Annahme ausschusswirksamer Fraktionen zu diesem Zeitpunkt praktisch ausgeschlossen ist (BayVGH a. a. O.).

Das VG hat sich dieser Rechtsprechung angeschlossen und folgerichtig die Fraktionsgründungen am Beispiel des FW-BuB-FDP-Zusammenschlusses für nicht ausschusswirksam befunden, da die erforderliche Abkehr nicht festgestellt werden konnte (s.o., A 2. und A 3.). Es vertritt damit die bereits im Vorfeld der Ausschussbesetzungen seitens der Verwaltung der Stadt Bamberg sowie der Regierung von Oberfranken vertretene Rechtsmeinung. Insoweit wird auf die damalige Sitzungsvorlage verwiesen.

Das Urteil des VG leidet daher nach Auffassung der Verwaltung nicht an Fehlern in der Rechtsanwendung und folgt vor allem auch der (jüngeren) Rechtsprechung des BayVGH. Weiterhin ist der vorliegende Fall mit den erst jüngst durch den BayVGH zu beurteilenden Fällen von grundsätzlicher Bedeutung vergleichbar. Mithin sind die Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 VwGO nicht gegeben. Für einen etwaigen Verfahrensmangel (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) gibt es keine Anhaltspunkte.

Aus Sicht der Verwaltung kann daher zur Fortführung des Berufungszulassungsverfahrens nicht geraten werden. Das Rechtsmittel hat keine Aussicht auf Erfolg. Es wird daher empfohlen, den Antrag zum Ablauf der Begründungsfrist zurückzunehmen.

Das Urteil wird damit rechtskräftig und die Senats-/Ausschussbesetzung muss entsprechend neu vorgenommen werden. Im Rahmen der nächsten Vollsitzung wird daher seitens der Verwaltung ein Beschlussvorschlag unterbreitet werden.

D) Informationsveranstaltung "Fraktionsbildung":

Die Verwaltung bietet am 3. August 2022 im Spiegelsaal der Harmonie am Schillerplatz, in der Zeit von 16.00 bis 18.00 Uhr, eine nichtöffentliche Informationsveranstaltung zu Fragestellungen rund um die Bildung von Fraktionen sowie die Konsequenzen aus dem Urteil vom 05.05.2022 an. Eingeladen sind alle Stadtratsmitglieder.

E) Entschädigungsleistungen:

 Vor dem Hintergrund der eintretenden Rechtskraft des Urteils ist eine weitere Auszahlung von Entschädigungsleistungen in den nachfolgend genannten Fällen nicht möglich. Erst muss eine endgültige Entscheidung des Stadtrats zu den im Gesamtzusammenhang stehenden Fragen herbeigeführt werden, insbesondere zur Zulassung von Fraktionsbildungen mit einer Entschädigungspflicht. Das soll in der Vollsitzung am 20.09.2022 erfolgen. Betroffen sind:

• CSU-BA-Stadtratsfraktion (stv. Fraktionsvorsitz)
• BBB-Stadtratsfraktion
• FW-BuB-FDP-Stadtratsfraktion
• BaLi-Die PARTEI-Stadtratsfraktion
• VOLT-ödp-BM-Stadtratsfraktion

Auch können keine Fraktionssitzungen gem. § 3 Abs. (2) b ab Eintritt der Rechtskraft des Urteils mehr berücksichtigt werden.

 Des Weiteren wird derzeit geprüft, ob Rückforderungen von bisher gezahlten Entschädigungsleistungen geltend gemacht werden müssen. Dazu gibt es einen Antrag der BBB-Stadtratsfraktion vom 20.06.2022 (siehe Anlage).

II. Beschlussvorschlag:

1. Der Stadtrat der Stadt Bamberg stimmt im Hinblick auf eine mögliche Änderung der Ortssatzung der vorgeschlagenen Vorgehensweise zu und beauftragt die Verwaltung die Zahlung der Entschädigungsleistungen (Buchstabe E)) auszusetzen.

2. Der Stadtrat der Stadt Bamberg beauftragt die Verwaltung, das zur Fristwahrung eingelegte Rechtsmittel gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes Bayreuth vom 05.05.2022 (Az. B 9 K 20.647) zurückzunehmen.

III. Finanzielle Auswirkungen:

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht

Falls Alternative 3. und/oder 4. vorliegt:

In das Finanzreferat zur Stellungnahme.

Stellungnahme des Finanzreferates: