Beschlussvorlage - VO/2022/5878-30

I. Sitzungsvortrag:

1. Sach- und Rechtslage:

1.1 Die Folgen der Corona-Pandemie haben das gesamte Wirtschaftsleben stark geprägt. Die lokale Wirtschaft spürt diese Folgen in teils erheblichem Umfang. Auch vor dem Hintergrund der stark gedämpften Konsumstimmung, der Entwicklung der Energiepreise, sowie dem Anstieg der Kosten für den Wareneinkauf und das Personal, haben sich die Herausforderungen für die Bamberger Innenstadt in den vergangenen Wochen noch einmal dramatisch verschärft.

Vor diesem Hintergrund beantragte Stadtmarketing Bamberg e.V. mit Schreiben vom 10.10.2022 (vgl. Anlage 1, ergänzt durch Anlage 10) aus Anlass des Bamberger Weihnachtsmarktes die Durchführung eines Verkaufsoffenen Sonntags am 27.11.2022. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Situation, für den innerstädtischen Handel nach wie vor angespannt sei. Die Umsatzverluste, durch die Corona-Schutzmaßnahmen aus den Jahren 2020, 2021 und 2022, konnten in den vergangenen Monaten nicht kompensiert werden. Verstärkt werde der Druck auf den Wirtschaftsraum Innenstadt, durch den dramatischen Anstieg der Energie-, Waren- und Personalkosten. Die meisten Unternehmen könnten diese explosionsartig gestiegenen Kosten aufgrund des harten Wettbewerbs nicht einfach an die Kundinnen und Kunden weitergeben. Eine weitere Verschlechterung der Lage sei zu erwarten, insbesondere das Problem steigender Energiekosten werde sich in den kommenden Wochen und Monaten verstärken.

Vielen Händlern mangele es inzwischen an finanziellen Rücklagen, um u.a. die Energiepreisentwicklung kurzfristig auffangen zu können. Gegensteuernde Maßnahmen und Unterstützung seien daher dringend erforderlich, wenn die Branchenvielfalt der Bamberger Einzelhandelslandschaft erhalten bleiben solle.

Für den Wirtschaftsraum Bamberg komme erschwerend hinzu, dass aufgrund der Corona-Einschränkungen 2020 und 2021 kein Verkaufsoffener Sonntag in Bamberg durchgeführt werden konnte.

Neben anderen frequenzsteigernden Maßnahmen seien gerade Verkaufsoffene Sonntage dafür geeignet, den Wirtschaftsraum Innenstadt nachhaltig zu stärken und sorgten als Sonderverkaufsveranstaltung unmittelbar für ein Umsatzplus im stationären Handel und in der Gastronomie.

Abschließend stellte Stadtmarketing Bamberg e.V. klar, dass es sich bei dem vorliegenden Antrag nicht um einen zusätzlichen Verkaufsoffenen Sonntag handeln solle, sondern dieser als Ersatz für den Verkaufsoffenen Sonntag aus Anlass den Blues- und Jazzfestivals verstanden werden solle. Vor diesem Hintergrund wäre die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen anlässlich des zweiten Sonntags des Blues- und Jazzfestivals in Bamberg (Sonntagsverkaufsverordnung Blues- und Jazzfestival – SoVerkBuJVO) vom 27. Juli 2018 aufzuheben.

1.2 Die Stadt Bamberg ist auf Grundlage des Ladenschlussgesetzes (§ 14 LadSchlG) u.a. aus Anlass eines Marktes zum Erlass einer entsprechenden Verordnung zur Durchführung eines Verkaufsoffenen Sonntags ermächtigt. Sie hat dabei die gesetzlichen Vorgaben (insbes. auch Art. 140 GG i.V. mit Art 139 WRV) sowie die von der Rechtsprechung entwickelten Leitlinien und Grundsätze zu beachten.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht haben sich in der Vergangenheit regelmäßig mit den Inhalten und Grenzen der Ermächtigungsgrundlage des § 14 Ladenschlussgesetz befasst. Die bisherigen Entscheidungen lassen sich im Wesentlichen dahingehend zusammenfassen, dass bei verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschrift die Öffnung von Verkaufsständen nur dann mit dem Sonntagsschutz vereinbar ist, wenn das auslösende Ereignis und nicht die Ladenöffnung den öffentlichen Charakter des Tages prägt. Dies bedeutet, dass der Markt bzw. die Veranstaltung für sich genommen einen beträchtlichen Besucherstrom anziehen muss, der die zu erwartende Zahl der Ladenbesucher übersteigt. Der Besucherstrom darf nicht umgekehrt erst durch die Offenhaltung der Verkaufsstellen ausgelöst werden. Nach den dazu vorliegenden gerichtlichen Entscheidungen muss die Ladenöffnung als Annex zur Anlass gebenden Veranstaltung gesehen werden. Dies kann regelmäßig nur dann angenommen werden, wenn die Ladenöffnung auf das Umfeld des auslösenden Ereignisses begrenzt wird. Es existiert keine starre Grenzziehung, sondern diese richtet sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls.

Der Weihnachtsmarkt der Stadt Bamberg wird seit vielen Jahren in der Innenstadt durchgeführt und kann aufgrund seiner Beliebtheit als Besuchermagnet für die Bamberger Innenstadt bezeichnet werden. Nach den langjährigen Erfahrungen ist, insbesondere an den Wochenenden, mit einem erheblichen Besucheraufkommen zu rechnen.

In den Jahren 2020 und 2021 konnte der Weihnachtsmarkt aufgrund der pandemiebedingten Verbote und Einschränkungen nicht stattfinden. Für 2022 ist die Durchführung eines Weihnachtsmarktes dagegen wieder fest geplant. Das aktuelle Infektionsschutzgesetz (IfSG) und die derzeitige Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (BayIfSMV) lassen die Durchführung von Märkten auch generell zu.

Derzeit kann daher davon ausgegangen werden, dass ein Weihnachtsmarkt sowohl mit Ausschank alkoholischer Heißgetränke, als auch ohne Einschränkungen stattfinden kann. Insgesamt trägt daher – nach dem aktuellen Erkenntnisstand - die Annahme, dass ein Bamberger Weihnachtsmarkt 2022 grundsätzlich wieder, wie in den „Vor-Corona-Jahren“, als Anziehungspunkt für ein erhebliches Besucheraufkommen fungieren wird und daher grundsätzlich auch anlassgebend für einen Verkaufsoffenen Sonntag sein kann. Es ist weiterhin davon auszugehen, dass die Weihnachtsmarktfläche in etwa der der Vorjahre entsprechen wird. Der räumliche Geltungsbereich einer entsprechenden Verordnung muss sich dabei im Einklang mit den Vorgaben der Rechtsprechung auf einen engen Umgriff im Innenstadtbereich beziehen.

2. Veranstaltung als „Magnet“ für einen Verkaufsoffenen Sonntag:

Die Verwaltung ist sich bewusst, dass einem Verkaufsoffenen Sonntag für den Einzelhandel in der Innenstadt nicht unerhebliche wirtschaftliche Bedeutung zukommt. Vor dem Hintergrund erlittener Umsatzverluste infolge pandemiebedingter Einschränkungen aber auch mit Blick auf erheblich gestiegene und voraussichtlich weiter steigende Energiekosten könnte einem umsatzstarken Ereignis, wie einem verkaufsoffenen Sonntag nicht unerhebliche wirtschaftliche Bedeutung zukommen.

Wirtschaftliche Negativfolgen könnten zumindest teilweise abgemildert und die Attraktivität der Innenstadtstandorte gestärkt werden. Stadtmarketing Bamberg e.V. unterbreitete in seinem Antrag vom 10.10.2022 unter Beifügung eines Lageplans einen Vorschlag für den Geltungsbereich des Verkaufsoffenen Sonntages in der Bamberger Innenstadt. Enthalten sind neben Straßenbereichen mit Einzelhandelsgeschäften wichtige Wegeverbindungen zu Parkhäusern/-plätzen.

Die Stadt Bamberg verfügt über valides Datenmaterial aufgrund einer vorhandenen Besucherfrequenzmessung: Das System „hystreet.com“ misst 24 Stunden am Tag, 365 Tage im Jahr die Anzahl der Menschen, die eine gedachte Linie am zentralen „Grünen Markt“ überschreiten. Die an Häuserfassaden angebrachten Laserscanner erzeugen hierfür einen vierfachen Lichtvorhang zur sicheren Passantenfrequenzzählung. Damit kann der Zähler nicht nur verschiedene Zonen unterscheiden, sondern auch die Laufrichtungen der Passanten bestimmen. Passanten, die die gedachte Linie innerhalb eines Messintervalls mehrfach überschreiten, werden jeweils neu erfasst. Weiter besteht mit dieser Technik die Möglichkeit, zwischen Kindern und Erwachsenen zu unterscheiden, da die Körpergröße ebenfalls ein messbares Merkmal ist. Maßgeblich ausgewertet wurde die Passantenfrequenzen von Fußgängern ab einer Größe von 80 cm.

Auf Basis dieser Auswertungen wurde festgestellt, dass an einem Samstag – vor Corona - ohne Weihnachtsmarkt und ohne Verkaufsoffenen Sonntag (VOS) im Durchschnitt rund 32.000 Besucher*innen die Bamberger Innenstadt besuchen (Zahlen sind im Anhang 2 des Antrages von Stadtmarketing e.V. (vgl. Anlage 1 dieser Sitzungsvorlage) beigefügt).

• Situation an „normalen“ Samstagen (per Zufall ausgewählt):

13.04.2019: 36.850

27.04.2019: 32.641

04.05.2019: 25.092

06.07.2019: 35.850

Der Weihnachtsmarkt in Bamberg genießt seit vielen Jahrzehnten bundesweit eine hohe Anziehungskraft und bietet den Besuchern*innen ein reichhaltiges Angebot. An den Adventssamstagen kamen – „vor Corona“ (2019) – ohne VOS im Durchschnitt rund 71.000 Besucher*innen in die Bamberger Innenstadt (Zahlen als Beleg im Anhang 2 des Antrages von Stadtmarketing e.V. (vgl. Anlage 1 dieser Sitzungsvorlage) beigefügt).

• Situation an Tagen mit Weihnachtsmarkt:

30.11.2019: 69.628

07.12.2019: 85.094

14.12.2019: 62.173

21.12.2019: 68.221

Um einen direkten Vergleich mit Zahlen des letzten stattgefundenen Verkaufsoffenen Sonntages anlässlich des Blues- und Jazzfestivals ziehen zu können, wurde Stadtmarketing e.V. um Ergänzung der Datenbasis gebeten. Mit E-Mail vom 21.10.2022 wurde die erbetene Zahl nebst Grafik übersandt. Diese sind dem nunmehr aktualisierten Anhang 2 des Antrages von Stadtmarketing e.V. (vgl. Anlage 10) zu entnehmen: Zum letzten Verkaufsoffenen Sonntag (August 2019) besuchten rund 35.000 Menschen die Bamberger Innenstadt.

Dies zeigt deutlich, dass trotz der Veranstaltung Blues- & Jazzfestival in Verbindung mit einem Verkaufsoffenen Sonntag weit weniger Besucher in die Bamberger Innenstadt gezogen wurden, als an einem Samstag während des Bamberger Weihnachtsmarktes (mit durchschnittlich über 71.000 Besuchern).

• Situation an Verkaufsoffenem Sonntag:

11.08.2019: 35.192

Nachdem die Passantenfrequenz an einer „Lange Einkaufsnacht“ (hier am Beispiel Dezember 2019) mit der Frequenz eines VOS vergleichbar ist, kann man auch hier erkennen, dass die „Mehrung“ zur „Langen Einkaufsnacht“ (rund 85.000 Besucher*innen) im Vergleich zu den restlichen Samstagen mit Durchschnittlich rund 71.000 Besuchern nur 14.000 Besucher*innen beträgt.

Somit lässt sich auch hier nachvollziehbar belegen, dass die Veranstaltung selbst deutlich mehr Besucher*innen anzieht, als die Ladenöffnung.

• Situation an Langer Einkaufsnacht:

07.12.2019: 85.094

Aus den vorliegenden Auswertungen ist somit insgesamt erkennbar, dass die Besucherzahlen, die durch die Veranstaltung „Weihnachtsmarkt“ in der Innenstadt generiert werden, die Zahlen, die ein Verkaufsoffener Sonntag auslöst wesentlich übersteigen. Insofern wird den Vorgaben der Rechtsprechung nach Auffassung der Verwaltung im konkreten Fall auch Rechnung getragen.

3. Beteiligung der Institutionen und Verbände:

Mit Schreiben vom 11.10.2022 (vgl. Anlage 2) wurden die im Rahmen eines solchen Verordnungserlasses zu beteiligenden Institutionen und Verbände (Kirchen, Gewerkschaften, Industrie- und Handelsvertretungen) angehört.

Die eingegangenen Stellungnahmen sind als Anlagen 3 bis einschließlich 9 beigefügt.

Im Wesentlichen lassen sich die Stellungnahmen dahingehend zusammenfassen, dass seitens der Wirtschaftsverbände die Durchführung eines verkaufsoffenen Sonntags am 27.11.2022 begrüßt wird. Seitens der Kirchen und weiteren Interessenvertretungen, welche sich in einer „Allianz für den freien Sonntag“ zusammengeschlossen haben, werden grundlegende Bedenken gegen die Sonntagsöffnung, insbesondere an dem ersten Adventssonntag des Jahres 2022, benannt und sich insbesondere kritisch mit dem Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung für einen verkaufsoffenen Sonntag auseinandergesetzt.

Im Einzelnen darf auf die beigefügten Stellungnahmen verwiesen und hierauf Bezug genommen werden.

4. Stellungnahme der Verwaltung:

Nach Auffassung der Verwaltung stellt der Bamberger Weihnachtsmarkt als auslösendes Ereignis für einen Verkaufsoffenen Sonntag in der Innenstadt grundsätzlich einen hinreichenden Anlass im Sinne des § 14 des Ladenschlussgesetzes dar.

Das Verkaufsgebiet ist im Hinblick auf die bereits ergangenen, obergerichtlichen Entscheidungen zu § 14 Ladenschlussgesetz auf den jeweiligen Umgriff des auslösenden Ereignisses, hier den Weihnachtsmarkt, zu beschränken.

Dieser „Umgriff“ kann dabei nicht völlig exakt definiert werden. Insofern kann es daher keine absolute Rechtssicherheit, was die Wahl des Umgriffs anbelangt, geben. Auf das Risiko, dass bei einer gerichtlichen Entscheidung der gewählte Umgriff kritisch gewertet werden kann, ist ausdrücklich hinzuweisen. Bei seiner Ermittlung sind jedenfalls die Einzugsbereiche des Marktes, und nach Auffassung der Verwaltung, in diesem Rahmen auch die Laufrouten der Marktbesucherströme, mit in die Gesamtbetrachtung und –bewertung einzubeziehen. Dabei kann das „auslösende Ereignis“ sicher nicht lediglich ausschließlich auf die Bereiche des Maximiliansplatzes bzw. des Grünen Marktes reduziert und eingeschränkt werden. Die Strahlwirkung eines Marktes von der Größe des Bamberger Weihnachtsmarktes erfasst sicher auch weitere Bereiche der Innenstadt. Ebenfalls werden von dem Besucheraufkommen auch die Hauptzugangsbeziehungen von den wichtigsten Parkierungseinrichtungen sowie vom Bahnhof zur Innenstadt mit berührt, so dass nach Auffassung der Verwaltung auch diese Routen mit in eine Gesamtbetrachtung einbezogen werden können: Das Verkaufsgebiet wurde daher entsprechend gefasst. Eine völlig exakte, rechtlich abgesicherte Grenzziehung, ist allerdings nicht möglich.

Unter Einbeziehung der im Sitzungsvortrag benannten rechtlichen Vorgaben und Überlegungen wurde die beiliegende Rechtsverordnung als Verwaltungsentwurf erstellt und dem Stadtrat zur Beratung und Beschlussfassung vorgelegt. Der als Anlage 1 zur Verordnung beigefügte Lageplan ist Bestandteil der Verordnung.

Im Sinne einer Risikobetrachtung und –bewertung ist darauf hinzuweisen, dass eine negative Veränderung der pandemischen Situation im Herbst / Winter 2022 – ggf. auch sehr kurzfristig – zu einer notwendigen Einschränkung oder Versagung des Weihnachtsmarktes 2022 und damit ggf. auch zu einem Entfall des verkaufsoffenen Sonntags am 27.11.2022 führen kann. Im Hinblick auf eine mögliche rechtliche Überprüfung der Rechtsverordnung (Normenkontrollverfahren) ist der Hinweis zu geben, dass eine abgesicherte Einschätzung der Erfolgsaussichten eines gerichtlichen Verfahrens nicht abschließend getroffen werden kann.

II. Beschlussvorschlag:

1. Der Bericht der Verwaltung dient zur Kenntnis.

2. Der Stadtrat der Stadt Bamberg beschließt die folgende

Verordnung

über das Offenhalten von Verkaufsstellen anlässlich des

Weihnachtsmarkts am 27.11.2022 in Bamberg

(Sonntagsverkaufsverordnung Weihnachtsmarkt 2022- SoVerkVOWeihma 2022)

vom

Die Stadt Bamberg erlässt aufgrund von § 14 Abs. 1 des Gesetzes über den Ladenschluss (LadSchlG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni 2003 (BGBl. I S. 744), zuletzt geändert durch Artikel 430 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474) in Verbindung mit § 12 der Verordnung über die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen (Delegationsverordnung - DelV) vom 28. Januar 2014 (GVBL S. 22, BayRS 103-2-V), zuletzt geändert durch § 1 der Verordnung vom 27. September 2022 (BayMBl. Nr. 555), folgende Verordnung:

Inhaltsübersicht

§ 1 Inhalt der Verordnung

§ 2 Geltungsbereich

§ 3 Inkrafttreten, Außerkrafttreten

§ 1

Inhalt der Verordnung

Aus Anlass des Weihnachtsmarktes in der Bamberger Innenstadt dürfen am 27.11.2022 Verkaufsstellen innerhalb des Verkaufsgebietes zwischen 13:00 Uhr und 18:00 Uhr geöffnet sein.

§ 2

Geltungsbereich

(1)          Das Verkaufsgebiet im Sinne von § 1 umfasst folgende Straßen und Plätze:

• Lange Straße Hausnr. 1 bis 41 und 2 bis 48

• Theatergassen 2 - 6 und 1 - 9

• Obstmarkt Hausnr. 1 bis 5 und 9 bis 11

• Am Kranen Hausnr. 2 bis 16

• Obere Brücke Hausnr. 3 bis 11 und 2 bis 14

• Kapuzinerstraße 2 - 10 und 34

• Markusplatz 2-4

• Grüner Markt Hausnr. 1 bis 31 und 2 bis 30

• Austraße Hausnr. 15 bis 37 und 2 bis 16

• Mauthgasse

• Fischstraße Hausnr. 1 bis 3 und 2 bis 6

• Jesuitenstraße Hausnr. 1 bis 3

• An der Universität Hausnr. 5 bis 11 und 2

• Frauenstraße Hausnr. 1 bis 31 und 2 bis 32

• Zwerggasse Hausnr. 1 bis 5 und 4 bis 8

• Fleischstraße Hausnr. 1 bis 33 und 2

• Maxplatz Hausnr. 1 bis 3 und 2 bis 14

• Vorderer Graben Hausnr. 2 bis 6

• Hauptwachstraße Hausnr. 1 bis 19 und 2 bis 32

• Rosengasse Hausnr. 2 bis 4

• Promenadestraße Hausnr. 1 bis 25 und 2 bis 18

• Franz-Ludwig-Straße Hausnr. 2 bis 12 und 5 bis 7

• Keßlerstraße Hausnr. 1 bis 19 und 2 bis 32

• Hellerstraße Hausnr. 1 bis 15 und 2 bis 8

• An den Stadtmauern

• Kleberstraße Hausnr. 1 bis 37e und 2 bis 30

• Hornthalstraße Hausnr. 1 bis 3 und 2 bis 2a

• Innere Löwenstraße Hausnr. 6, 13 bis 21

• Georgendamm Hausnr. 2a

• Kettenbrückstraße Hausnr. 1 bis 5 und 2 bis 4

• Siechenstraße Hausnr.1 bis 7 und 2 bis 8

• Untere Königstraße Hausnr. 1 bis 3 7 und 2 bis 40

• Obere Königstraße Hausnr. 1 bis 59 und 2 bis 52

• Steinweg 1 bis 5 und 2 bis 12

• Luitpoldstraße Hausnr. 2 bis 50 und 1 bis 55

(2) Die genauen Flächen des Verkaufsgebiets ergeben sich aus dem in Anlage 1 beigefügten Gebietsgrenzenplan, der Bestandteil dieser Verordnung ist.

§ 3

Inkrafttreten, Außerkrafttreten

(1) Diese Verordnung tritt am 26. November 2022 in Kraft und am 30. November 2022 außer Kraft.

(2) Zugleich tritt die Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen anlässlich des zweiten Sonntags des Blues- und Jazzfestivals in Bamberg (Sonntagsverkaufsverordnung Blues- und Jazzfestival – SoVerkBuJVO) vom 27. Juli 2018 außer Kraft.

III. Finanzielle Auswirkungen:

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht