Beschlussvorlage - VO/2023/6234-R1

I. Sitzungsvortrag:

Die Verwaltung wurde mit der Prüfung beauftragt, ob von den durch den Stadtrat seit Juni 2020 anerkannten Fraktionen bzw. deren Mitgliedern ausgezahlte Entschädigungsleistungen vor dem Hintergrund des Urteils des Verwaltungsgerichts (VG) Bayreuth vom 05.05.2022 – B 9 K 20.647 zurückgefordert werden müssen.

Mit dieser Sitzungsvorlage soll dem Stadtrat, als abschließend zur Entscheidung über eine mögliche Rückforderung zuständigem kommunalem Kollegialorgan, eine durch die Verwaltung aufbereitete Entscheidungsvorlage sowie eine Beschlussempfehlung an die Hand gegeben werden.

1. Sachverhalt

Hierzu darf auf die seit Juni 2020 dazu dem Stadtrat vorgelegten Verwaltungsvorlagen sowie die Stellungnahmen der Regierung von Oberfranken (ROF) verwiesen und hierauf Bezug genommen werden. Zusammenfassend kann der Sachverhalt dabei vor allem der als Anlage beigefügten Anfrage des Oberbürgermeisters an die ROF vom 06.07.2022 entnommen werden (Anlage 1). Die ROF hat hierauf unter dem 12.08.2022 geantwortet (Anlage 2).

2. Rechtliche Würdigung

Folgt man der seitens des VG Bayreuth in vorgenanntem Urteil dargelegten Rechtsauffassung, so handelt es sich bei den in Rede stehenden Zusammenschlüssen nicht um (ausschusswirksame) Fraktionen, was die Überlegung der Rückforderung von geleisteten Fraktionsentschädigungen zwar grundsätzlich nahelegen würde. Im Ergebnis wird seitens der Verwaltung aber die Rechtsauffassung vertreten, dass einer möglichen Rückforderung entgegenzuhalten wäre, dass die Stadt Bamberg hierfür weder über einen Rechtsanspruch verfügte, noch, zum anderen, eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung die Rückforderung erlauben würde.

1. Kein Erstattungsanspruch

Aufgrund der Art des städtischen Handelns bezüglich der jeweiligen Leistungsgewährung kann vom Vorliegen leistungsbegründender Verwaltungsakte nicht ausgegangen werden. Vielmehr handelt es sich insoweit um bloße Realakte. Für die Rückgewähr derart ausgekehrter Leistungen kommt damit allein der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch in Betracht (vgl. VG Regensburg, Urteil vom 28.02.2001 - RN 3 K 99.2675). Diese Einschätzung wird auch von der ROF geteilt (vgl. Anlage 2, S. 2). Indes liegen die Anspruchsvoraussetzungen nach hiesiger Auffassung nicht vor.

1. Rechtsgrund

Ähnlich dem zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch aus § 812 BGB erfordert auch der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch das Fehlen eines rechtlichen Grundes für die Leistung. Der rechtliche Grund ist jedoch in Art. 20a und Art. 56 Abs. 2 GO sowie der darauf fußenden städtischen Ortssatzung i.V.m. den Anerkennungsbeschlüssen des Stadtrates vom 24.06.2020 und 27.01.2021 zu erblicken. Dieser Rechtsgrund ist auch durch das Urteil des VG Bayreuth nicht, zumindest nicht rückwirkend, entfallen. Zu den Beschlüssen des Stadtrats trifft die Entscheidung weder einen kassatorischen Urteilsspruch noch ergehen in den Urteilsgründen hierzu sonstige Feststellungen.

Allein hinsichtlich des FW-BuB-FDP-Zusammenschlusses lassen sich den Urteilsgründen abschließenden Bewertungen entnehmen, wobei insoweit lediglich auf die Ausschusswirksamkeit Bezug genommen wird. Hinsichtlich der übrigen Fraktionsgründungen fehlt es hingegen an einer derartigen Beurteilung. Mithin steht gerichtlich nicht fest, ob bzw. dass die Anerkennungsbeschlüsse rechtswidrig ergangen sind.

Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass alle Fraktionsgründungen rechtswidrig anerkannt wurden, lässt sich daraus nicht der Schluss ziehen, die Beschlüsse seien von Anfang an unbeachtlich und damit der Rechtsgrund im weiteren Sinne rückwirkend entfallen. Dies zeigt sich bereits daran, dass auch Beschlüsse fehlerhaft besetzter Gremien weiterhin gültig sind und aus der (gerichtlichen) Feststellung der nicht ordnungsgemäßen Besetzung lediglich Wirkungen für die Zukunft erwachsen (Prandl/Zimmermann/Büchner/Pahlke, Kommunalrecht in Bayern, Erl. 4.3 zu Art. 33 GO m.w.N.). Nichts Anderes kann nach Rechtsauffassung der Verwaltung daher auch für die in Rede stehende Anerkennungsbeschlüsse gelten. Auch die zwischenzeitliche Aufhebung der Beschlüsse durch den Stadtrat, konnte nicht für die Vergangenheit, sondern ausschließlich ex nunc vorgenommen werden.

Weiterhin ist allein aus den Beschlüssen nicht zu erkennen, ob der Stadtrat die Anerkennung unter einem einheitlichen Begriffsverständnis beschlossen hat, oder nicht vielmehr die jeweilige Fraktion als einen nach der Ortssatzung entschädigungswürdigen Zusammenschluss auf der einen und einen nach Art. 33 GO ausschusswirksamen Verbund auf der anderen Seite festgelegt wissen wollte. Zumindest aus der damaligen, auch im Vollgremium geführten Diskussion war ein aufgespaltenes Verständnis des Fraktionsbegriffs jedenfalls alles andere als fernliegend. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Gemeindeordnung tatsächlich ein solches Verständnis tragen könnte. Ausreichend ist es, wenn die Beschlüsse unter dem Eindruck des Bestehens einer solchen Möglichkeit gefasst wurden, was aus Verwaltungssicht zumindest für Teile des Gremiums als wahrscheinlich anzunehmen ist. Mithin wäre selbst bei einer durch das Gericht endgültig festgestellten Ausschussunwirksamkeit der Zusammenschlüsse keineswegs eine Aussage zur Möglichkeit der Entschädigungswürdigkeit getroffen. Dass es sich insoweit um rechtswidrige und von Anfang an unwirksame Beschlüsse handelte, erscheint nach Auffassung der Verwaltung als rechtlich nicht haltbar.

Vor diesem Hintergrund sind die Ausführungen der ROF zu den Anerkennungsbeschlüssen (vgl. Anlage 2, insbesondere S. 3) in mehrfacher Hinsicht nach dem Verständnis der Stadtverwaltung kritisch zu hinterfragen und neu zu werten. Dies ergibt sich zum einen daraus, dass die ROF selbst anmerkt, es sei eine Feststellung der Stadt Bamberg zur Frage erforderlich, ob bei den fraglichen Zusammenschlüssen die Voraussetzungen einer Fraktion vorgelegen hätten, was eben durch die Anerkennungsbeschlüsse erfolgt ist, gleichzeitig jedoch die Beschlüsse für rechtlich bedenklich und als Rechtsgrund im weiteren Sinne für ungeeignet erachtet. Als widersprüchlich wird es auch gewertet, wenn die ROF die durch den Stadtrat getroffenen Feststellungen in Form von Anerkennungsbeschlüssen für rechtlich bedenklich hält, gleichwohl bereits vor Beschlussfassung eine rechtsaufsichtliche Intervention ausgeschlossen hat (vgl. dazu das Schreiben der ROF vom 19.05.2020) und nunmehr wiederum eine Feststellung der Fraktionsvoraussetzungen im Rahmen der Rückforderungsprüfung fordert (vgl. Anlage 2, S. 2), welche nur mit Beschluss des Stadtrats erfolgen kann.

2. Vertrauensschutz

Der Rückerstattungsanspruch setzt weiterhin voraus, dass hinsichtlich der empfangenen Fraktionsentschädigung kein Vertrauensschutz besteht:

Unabhängig von der Gültigkeit der Beschlüsse dürfte offensichtlich sein, dass diese einen erheblichen Rechtsschein setzen, auf welchen insbesondere die betroffenen Fraktionen bzw. deren Mitglieder beim Erhalt der Fraktionsentschädigungen auch vertrauen durften. Daneben spricht in ganz erheblichem Maße für die Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf den Verbleib der Leistungen die bereits benannte rechtsaufsichtliche Stellungnahme der ROF vom 19.05.2020. Wird im Vorfeld einer Entscheidung durch ein staatliches Aufsichtsorgan zu erkennen gegeben, es werde die Entscheidung nicht beanstanden, so erweckt dies nicht nur für den Rechtslaien den Eindruck, die Entscheidung und die sich daraus ergebenden Konsequenzen gingen mit der Gesetzeslage konform. Ein belastbarerer Vertrauenstatbestand, insbesondere eine gerichtliche Stellungnahme, lässt sich im Voraus nicht erwirken.

Die sinngemäße Ausführung der ROF, vertrauensbeeinträchtigend wirke ihre im Schreiben vom 19.05.2020 dargelegte zweifelnde bis ablehnende Rechtsmeinung (vgl. Anlage 2, S. 3) kann nach dem Vorgenannten nach dem Verständnis der Stadtverwaltung nicht durchgreifen. Erst recht wird man nach hiesiger Auffassung den betroffenen Stadtratsmitgliedern aufgrund der letztlich eben nicht völlig eindeutigen Äußerung der Rechtsaufsichtsbehörde in keinem Fall unterstellen können, sie hätten das Nichtvorliegen der Fraktionsvoraussetzungen grob fahrlässig verkannt oder gar wider besseren Wissens agiert.

Schließlich ist bei lebensnaher Betrachtung der Leistungsgewährung im jeweiligen Einzelfall anzunehmen, dass die Leistungen zwischenzeitlich im Vertrauen auf das Behaltendürfen zu großen Teilen verbraucht wurden. Dies steht wiederum dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch entgegen.

Wenngleich der ROF dahingehend zuzustimmen ist, dass die zivilrechtlichen Entreicherungsvorschriften, namentlich § 818 Abs. 3 BGB, im Rahmen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs keine Anwendung finden (vgl. Anlage 2, S. 3), so sind im Verhältnis Staat - Bürger die vertrauensschützenden Verbrauchsregelungen der Art. 48 - 49a BayVwVfG analog zu berücksichtigen (vgl. Kemmler, Allgemeiner Aufopferungsanspruch und öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch, JA 2005, 59, m.w.N.). Nach Art. 48 Abs. 2 S. 3 BayVwVfG ist das Vertrauen des Betroffenen nach gesetzlicher Vermutung regelmäßig schutzwürdig, wenn die Leistung im Vertrauen auf deren Bestand verbraucht wurde oder eine Vermögensdisposition nicht rückgängig gemacht werden kann.

Der Verbrauchseinwand ist im vorliegenden Fall auch eröffnet. Die unterschwellige Argumentation der ROF, die betroffenen Fraktionen und deren Mitglieder seien als Teil des Staates, welcher sich auf den Verbrauchseinwand nicht berufen könne, zu betrachten (vgl. Anlage 2, S. 3), verfängt indes nach hiesiger Rechtsmeinung nicht. Wie die ROF selbst ausführt (vgl. Anlage 2, S. 2), handelt es sich bei Fraktionen um keine öffentlich-rechtlichen, sondern um zivilrechtliche Vereinigungen. Diesen zivilrechtlichen Vereinigungen sowie ihren Mitgliedern steht es wie jedem anderen privaten Rechtssubjekt frei, über die ihnen zugeflossenen finanziellen Mittel - auch wenn diese wie vorliegend aus einem öffentlichen Rechtsverhältnis herrühren - zu disponieren. Sie unterliegen gerade nicht den strengen haushaltsrechtlichen Regeln, vor deren Hintergrund der Verbrauchseinwand für den Staat versperrt ist. Mithin erschließt sich vor diesem Hintergrund auch die Auffassung der ROF nicht, an Empfänger der hier gegenständlichen Leistungen seien im Rahmen des Vertrauensschutzes erhöhte Anforderungen zu stellen (vgl. Anlage 2, S. 3).

2. Ermessensentscheidung gegen Rückforderung

Bei Durchsetzung einer Rückforderung ist eine entsprechende Ermessensausübung erforderlich. Unterstellt, trotz der obigen Ausführungen, es bestünde ein Erstattungsanspruch, ist für dessen Durchsetzung weiter erforderlich, dass das zustehende Ermessen pro Durchsetzung auszuüben wäre. Dabei sind die widerstreitenden Interessen, insbesondere Rechtsfriede einerseits und Bereinigung rechtsgrundloser Zahlvorgänge andererseits, im Lichte der Gesamtumstände sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Im vorliegenden Fall bleibt bei einer ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung aus Sicht der Verwaltung aber festzustellen, dass die Durchsetzung eventueller Erstattungsansprüche hinter gewichtigeren Erwägungen zurückzustehen hat.

Zum einen spricht das Gebot wirtschaftlichen und sparsamen Handelns augenscheinlich gegen eine Anspruchsdurchsetzung. Die aufzuwendenden Verwaltungsressourcen stehen in keinem Verhältnis zur Höhe der potenziell beitreibbaren Beträge. Dies gilt umso mehr in Ansehung des nicht unerheblichen Prozessrisikos, welches sich im Hinblick auf die Aspekte des Vertrauensschutzes sowie des Leistungsverbrauchs als unkalkulierbar darstellt.

Überdies ist zu beachten, dass die betreffenden Fraktionen de facto Fraktionsarbeit geleistet und damit zu einer effizienteren Stadtratsarbeit maßgeblich beigetragen haben. Eben dies ist ein mit Zahlung der Entschädigungsleistungen verfolgter Zweck, welcher vorliegend ohne weiteres erreicht wurde. Dass den Fraktionen bzw. deren Mitgliedern durch die Arbeit im jeweiligen Zusammenschluss gesteigerte Aufwendungen entstanden sind, steht ebenso außer Frage. Mithin ist der Stadt Bamberg durch Verausgabung der Fraktionsentschädigung kein Nachteil entstanden; wie dargelegt ist vielmehr das genaue Gegenteil der Fall. Die einseitige Rückabwicklung durch Geltendmachung von Erstattungsansprüchen ginge damit allein zu Lasten der in Rede stehenden Fraktionen und der daran beteiligten Stadtratsmitglieder. Dies ist bei interessengerechter Abwägung der Gesamtumstände aber nicht gerechtfertigt.

Weiterhin sind die gleichsam berücksichtigungswerten ideellen Überlegungen von besonderem Gewicht. So führte die Geltendmachung eventueller Erstattungsansprüche nach Einschätzung der Verwaltung absehbar zu einer untragbaren Spaltung des Stadtrats, die über das hinnehmbare Maß kontroverser Positionierung im Rahmen einer sachlichen Diskussion unterschiedlicher politischer Zielsetzungen weit hinausginge. Die gegenseitige Entfremdung sowie der Vertrauensverlust innerhalb des Stadtrats und gegenüber der rückfordernden Stadtverwaltung wäre potentiell ein derart hohes Schadensrisiko, dass es einer sachgerechten Ermessensausübung nicht entsprechend kann, das nahezu 100%-ige Risiko der Schadensrealisierung aus rein monetären Motiven einzugehen.

Nach Auffassung der Verwaltung ist damit in der Gesamtschau - unter Berücksichtigung des hohen Stellenwerts der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung - gerade bei Ablehnung der Geltendmachung theoretisch denkbarer Erstattungsansprüche - eine pflichtgemäße Ermessensausübung gegeben.

3. Fazit und weiteres Vorgehen

Nach alledem ist nach Auffassung der Verwaltung nicht vom Vorliegen eines durchsetzbaren Rückforderungsanspruchs auszugehen. Soweit man nicht schon eine rechtsgrundlose Zahlung und damit das Vorliegen der tatbestandlichen Anspruchsvoraussetzungen verneint, so scheiterte dieser Anspruch wegen des anzunehmenden Vertrauensschutzes bzw. dessen Geltendmachung jedenfalls an einer sachgerechten Ermessenbetätigung.

Der Stadtrat ist aufgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Thematik zur Entscheidung der Frage, ob Rückforderungsverfahren vor diesem Hintergrund weiterbetrieben werden sollen, das zur Entscheidung zuständige kommunale Organ. Mithin bedarf sowohl die Geltendmachung, als auch die Entscheidung gegen eine Rückforderung eines entsprechenden Stadtratsbeschlusses.

Mit dieser Vorlage schlägt die Verwaltung das grundsätzliche Absehen von Rückforderungen aufgrund der Auszahlung von Entschädigungsleistungen für nicht anerkennungsfähige Fraktionen vor, entsprechend dem Ergebnis der rechtlichen Prüfung durch die Verwaltung. Dem Kollegialorgan steht dabei natürlich eine abweichende Beschlussfassung frei.

Wegen der fehlenden Unmittelbarkeit eines aus einem solchen, generellen Beschluss entstammenden Vor-/Nachteils für einzelne Stadtratsmitglieder ist die Notwendigkeit eines Ausschlusses von Beratung und Abstimmung aufgrund persönlicher Beteiligung (Art. 49 GO) nicht gegeben. Persönliche Beteiligung wäre erst bei Weiterführung der Rückforderungsverfahren im Rahmen der jeweiligen Einzelfallentscheidung gegeben.

II. Beschlussvorschlag:

1. Der Stadtrat der Stadt Bamberg nimmt den Sitzungsvortrag und die Stellungnahme der Verwaltung zur Kenntnis.

2. Der Stadtrat der Stadt Bamberg beschließt, von der Weiterführung von Rückforderungsverfahren betreffend Entschädigungsleistungen, welche auf der Grundlage der am 24.06.2020 und 27.01.2021 vom Stadtrat der Stadt Bamberg gefassten Beschlüsse über die Anerkennung bestimmter Zusammenschlüsse als Fraktionen i. V. m. § 3 Abs. 2 Buchst. b) Satz 1 und 2, Buchst. c) bis e) und Abs. 8 der Ortssatzung der Stadt Bamberg in der Fassung vom 01.06.2020 bzw. 01.03.2022 gewährt wurden, gegenüber den Zusammenschlüssen CSU-BA, BBB, FW-BuB-FDP, BaLi/Die PARTEI sowie Volt-ÖDP-BM und deren jeweiligen Mitgliedern abzusehen.

3. Die Gründe der Geheimhaltung sind entfallen.

III. Finanzielle Auswirkungen:

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht

Falls Alternative 3. und/oder 4. vorliegt:

In das Finanzreferat zur Stellungnahme.

Stellungnahme des Finanzreferates: