Berichtsvorlage - VO/2020/3230-R1

I. Sitzungsvortrag:

Dem Oberbürgermeister wurden nach der Stadtratswahl 2020 zahlreiche Anzeigen von Fraktionsbildungen übermittelt. Dies betrifft folgende neue Zusammenschlüsse (sowohl Neubildung, als auch Übertritte):

• CSU – BA
• Grünes Bamberg – ÖDP – Volt
• BaLi / Die PARTEI
• FW – BUB – FDP
• BBB / BM bzw. BBB

A) Fraktionsgründungen – Sachverhalt:

1. Vorläufige Bewertungen der Verwaltung

Die vorgenannten Zusammenschlüsse sowie die hierzu abgegebenen Erklärungen der betroffenen Stadtratsmitglieder wurden durch die Verwaltung mit Schreiben an die Regierung von Oberfranken (ROF) vom 06.05.2020 und 07.05.2020 vorgelegt (Anlage 1 und 2). Die ROF wurde um eine rechtliche Einschätzung und die Abgabe einer rechtsaufsichtlichen Stellungnahme gebeten. Diese Schreiben wurden den Stadtratsmitgliedern jeweils in Abdruck übermittelt.

2. Rechtsaufsichtliche Stellungnahme der ROF

Die ROF hat mit Schreiben vom 19.05.2020, eingegangen bei der Stadt Bamberg am 22.05.2020, die erbetene Beurteilung vorgenommen, welche den Stadtratsmitgliedern mit Schreiben vom 25.05.2020 zur Kenntnis gegeben wurde (Anlage 3 und 4). Die vorläufigen Bewertungen der Verwaltung wurden durch die Stellungnahme der ROF weitgehend bestätigt.

3. Fraktionsgründung „BBB“

An einer ursprünglich angedachten Fraktionsgründung unter dem Namen „BBB/BM“, bestehend aus den zwei Vertretern des Bamberger Bürgerblocks (BBB), Herrn Tscherner und Herrn Triffo, dem Vertreter von Bambergs Mitte (BM), Herrn Weichlein, sowie einem früheren Vertreter der Bamberger Allianz (BA), Herrn Eichfelder, soll nach mündlicher Mitteilung des Stadtrates Tscherner vom 28.05.2020 nicht länger festgehalten werden. Nunmehr soll lediglich eine drei Mitglieder umfassende Fraktion namens „BBB“ gegründet werden. Stadtrat Weichlein soll diesem Zusammenschluss nicht mehr angehören. Stadtrat Eichfelder hat mit Schreiben vom 01.05.2020 seinen Beitritt zum Bamberger Bürgerblock e.V. erklärt und seine Mitgliedschaft in der Bamberger Allianz mit Schreiben vom 05.05.2020 aufgekündigt (Anlagen 5 und 6).

4. Fraktionsgründung „BaLi / Die PARTEI“

Die Fraktion soll aus den zwei Vertretern der Bamberger Linken (BaLi), Herrn Schwimmbeck und Herrn Kettner, sowie dem Vertreter von Die PARTEI, Herrn Dörner, bestehen und den Namen „BaLi/Die PARTEI“ tragen. Die Gruppierung hat mit Schreiben vom 16.06.2020 in Ergänzung der bereits umrissenen politischen Agenda an OB ein detaillierteres, gemeinsames Sachprogramm übersandt. Gleichwohl wurde eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften nicht dargelegt oder erkennbar vollzogen. Das ergänzte Sachprogramm ist wiederum von den beteiligten Stadträten unter Nennung des jeweiligen Listenvorschlags, über welchen die Erlangung des Mandats bei der vergangenen Stadtratswahl gelang, unterzeichnet. Im Übrigen darf auf die Ausführungen in Anlage 1 verwiesen werden.

Mit vorgenannter E-Mail haben die betreffenden Stadtratsmitglieder vorsorglich und vorbehaltlich der rechtlichen Unwirksamkeit einer Fraktionsbildung erklärt, sich zu einer Ausschussgemeinschaft zusammenzuschließen.

5.  Fraktionsgründung „Grünes Bamberg – ÖDP – Volt“

Die Stadtratsmitglieder von „ÖDP“ und „Volt“ haben die Eingehung von Ausschussgemeinschaften mit anderen Einzelstadtratsmitgliedern angezeigt. Mit Schreiben vom 17.06.2020 hat die Stadtratsfraktion Grünes Bamberg ihre Erklärung zur Bildung einer Fraktion zurückgenommen (Anlage 7).

6. Fraktionsgründung „CSU – BA“

Mit Schreiben vom 04.05.2020 haben die Stadtratsmitglieder der CSU-Fraktion und das Stadtratsmitglied der BA, Frau Dr. Redler, die Gründung der „CSU – BA“-Fraktion angezeigt (Anlage 8). Ein detailliertes gemeinsames Sachprogramm wurde nicht vorgelegt. Auch für eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

7. Anträge der „FW-BuB-FDP“ zu Fraktionsgründungen

Mit Schreiben vom 22.05.2020, eingegangen bei der Stadt Bamberg am 25.05.2020, beantragt die Gruppierung die eingangs dargestellten Zusammenschlüsse als Fraktionen anzuerkennen (Anlage 9). Eine derartige Unterscheidung sei nach Maßgabe der Rechtsprechung sowie zur Erhaltung der Handlungsfähigkeit des Stadtrats vor dem Hintergrund der Vielfalt der in ihm vertretenen Parteien und Wahlvorschläge geboten.

Im Hinblick auf die beabsichtigte Stärkung der Ausschussgemeinschaften haben die Antragsteller mit Schreiben vom 17.06.2020 (Anlage 10) die Anträge zurückgenommen.

B) Fraktionsgründungen – Rechtliche Bewertung:

1. Zu: Fraktionsgründung „BBB“

Die Fraktionsmindeststärke von drei Stadtratsmitgliedern ist erreicht (§ 9 Abs. 1 S. 3 der Geschäftsordnung für den Bamberger Stadtrat vom 27.05.2020 – GeschO –). Durch die nunmehr durch Stadtrat Eichfelder erfolgte Aufkündigung seiner Mitgliedschaft in der Bamberger Allianz verbunden mit seinem Eintritt in den Bamberger Bürgerblock e.V. sind ausreichend nach außen erkennbare Umstände dargetan worden, welche eine Abkehr von bisherigen Positionen und der Wählerschaft der „BA“ sowie eine politische Hinwendung zur „BBB“-Gruppierung eindeutig erkennen lassen. Frage- und Problemstellungen, welche sich bei der ursprünglich angedachten „BBB/BM“-Fraktionsgründung noch ergeben hatten, sind mittlerweile aufgrund des Fehlens einer weiteren Mitwirkung des Stadtrats Weichlein im jetzigen BBB-Zusammenschluss erledigt.

Vor diesem Hintergrund bestehen aus Sicht der Verwaltung keine rechtlichen Bedenken hinsichtlich der Annahme einer wirksamen „BBB“-Fraktionsbildung. Diese Beurteilung deckt sich mit der rechtsaufsichtlichen Stellungnahme  der ROF vom 19.05.2020. Aus diesem Grund wird dem Stadtrat die Ziffer 2 aus dem Beschlussvorschlag unterbreitet.

2. Zu: Fraktionsgründung „BaLi / Die PARTEI“

Nach Überprüfung durch die Verwaltung fehlt es den beteiligten Stadtratsmitgliedern an der für eine wirksame Fraktionsgründung im hiesigen Fall notwendigen Abkehr von ihrer bisherigen Wählerschaft. Diese Einschätzung wurde durch die ROF mit Schreiben vom 19.05.2020 vollumfänglich bestätigt. Die Übersendung eines detaillierteren ändert daran nichts. Die Notwendigkeit eines gemeinschaftlichen politischen Programms besteht neben dem Abkehrerfordernis. Beide Voraussetzungen müssen kumulativ vorliegen, was sich auch aus der Stellungnahme der ROF ersehen lässt. Als Nachweis aus der einschlägigen Literatur sei hierzu  auf Glaser in Widtmann/Gasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung – Kommentar, Art. 33, Rn. 4 verwiesen. Seitens der Rechtsprechung wird u. a. durch den BayVGH in seinem Urteil vom 08.01.1986 (Nr. 4 B 85 A.2700) zu diesem Themenkomplex Stellung genommen. Im Übrigen darf auf die entsprechenden Ausführungen in Anlage 1 und Anlage 3 verwiesen werden.

Im Ergebnis liegt eine wirksame Fraktionsgründung aufgrund des Fehlens der Voraussetzung im Hinblick auf das Abkehrerfordernis nicht vor.

3. Zu: Fraktionsgründung „CSU – BA“

Da weder ein detailliertes gemeinsames Sachprogramm noch eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften erkennbar ist, liegt eine wirksame Fraktionsgründung nicht vor.

Die CSU-Fraktion besteht mithin weiter aus 10 Stadtratsmitgliedern. Frau Dr. Redler ist als Einzelstadtratsmitglied zu betrachten.

4. Zu: Fraktionsgründung „Grünes Bamberg – ÖDP – Volt“

Der entsprechende Antrag ist mit Schreiben vom 17.06.2020 zurückgenommen worden.

5. Zu: Ergänzende Anträge der „FW-BuB-FDP“

Die entsprechenden Anträge sind mit Schreiben vom 17.06.2020 zurückgenommen worden.

C) Bildung von Ausschussgemeinschaften:

Auf die in Art. 33 Abs. 1 S. 5 BayGO vorgesehene Möglichkeit zur Bildung Ausschussgemeinschaften wurden die Stadtratsmitglieder bereits mit den Ausführungen in den Anlagen 1 und 4 hingewiesen. Ergänzend hierzu darf das folgende mitgeteilt werden:

1. Voraussetzungen zur Bildung von Ausschussgemeinschaften

Die Bildung von Ausschussgemeinschaften ist auf der Grundlage des Art. 33 Abs. 1 S. 5 BayGO grundsätzlich möglich. Sie können immer dann eingegangen werden, wenn die zusammenschlusswilligen Einzelstadtratsmitglieder oder die Gruppierung, welcher die Stadtratsmitglieder gemäß des jeweils zugrundeliegenden Wahlvorschlags angehören, aufgrund ihrer Größe keinen Sitz in einem Ausschuss nach dem Zuteilungsverfahren erhalten würde. Folglich ist die Möglichkeit zur Bildung einer Ausschussgemeinschaft abhängig von der Ausschussgröße und entsprechend für die einzelnen Ausschüsse zu ermitteln.

Mithin begegnet es grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken in Abhängigkeit zur Größe des jeweiligen Ausschusses und der Anzahl der zu besetzenden Sitze, Ausschussgemeinschaften auch nur für bestimmte Ausschüsse einzugehen. Zwingende Voraussetzung ist aber, dass die Ausschussgemeinschaft ohne ihre Bildung keinen Sitz in dem Gremium hätte. Eine Ausschussgemeinschaft kann daher nicht gebildet werden, um die ohnehin, d. h. ohne Zusammenschluss, zustehende Anzahl an Sitzen im Ausschuss zu erhöhen.

Darüber hinaus müssen auch bei der Bildung von Ausschussgemeinschaften die Grundsätze des Minderheitenschutzes Beachtung finden, was im Ergebnis dazu führt, dass eine Ausschussgemeinschaft von der Zahl ihrer Mitglieder einen möglichst kleinen Umfang aufweisen muss, um nicht durch einen überproportionalen Zusammenschluss wiederum das Stärkeverhältnis im Stadtrat zu Lasten anderer Gruppierungen zu verfälschen. Dies ist nur gewährleistet, sofern sich die Größe der Ausschussgemeinschaft in der Mindestmitgliederzahl zur Erlangung eines Ausschusssitzes erschöpft.

2. Losentscheid bei Pattsituation

Sind nach der Stadtratswahl gegenüber dem ursprünglichen Stärkeverhältnis der Parteien oder Wählergruppen Veränderungen durch Austritt oder Übertritt von Stadtratsmitgliedern eingetreten, so kommt bei der Ausschussbesetzung nur der Losentscheid in Betracht. Dies wurde in der jüngst beschlossenen Geschäftsordnung (vgl. § 11 Abs. 2 S. 3 und 4) entsprechend fixiert.

3. Vergabe von sonstigen Gremiensitzen

Die vorgenannten Ausführungen gelten unmittelbar nur für die Besetzung von Ausschüssen im Sinne des Art. 33 BayGO, welcher das Spiegelbildlichkeitsgebot explizit normiert. Die Norm findet hingegen keine unmittelbare Anwendung im Hinblick auf die Besetzung sonstiger Gremien, wie bspw. Aufsichtsräte einer GmbH (Stadtwerke, Stadtbau, bce GmbH, etc.) oder des Stiftungsrates der Sozialstiftung. Unter Beachtung etwaiger spezialgesetzlicher Vorschriften (z. B. Sparkassengesetz) können gleichwohl Proporzverfahren unter analoger Heranziehung des Art. 33 BayGO ebenso bei der Besetzung dieser Gremien angewendet werden, was in der Vergangenheit auch regelmäßig so praktiziert wurde. Der Stadtrat ist formal jedoch frei, die Sitze auch abweichend von Proporzverfahren zu vergeben. Es wäre anstelle einer analogen Anwendung bspw. des Hare/Niemayer-Verfahrens somit auch eine Verständigung unter den Einzelstadtratsmitgliedern, den Fraktionen und sonstigen Gruppierungen denkbar, die völlig losgelöst von einem bestimmten Berechnungssystem möglich ist, soweit etwaige spezialgesetzliche Regelungen für die Besetzung der Gremien keine einschränkenden Vorgaben festschreiben.

Entscheidend ist in jedem Fall, dass eine förmliche Bestellung bzw. Entsendung der Gremienmitglieder durch den Stadtrat per Beschluss erfolgen muss und die Mehrheit der Stimmen entscheidet.

Die Verwaltung schlägt vor, für die Besetzung der sonstigen Gremien (Aufsichtsräte, Stiftungsräte, Verbandsräte, etc.) das Hare/Niemayer-Verfahren anzuwenden. Deswegen wird dem Stadtrat die Ziffer 5 des Beschlussvorschlags vorgeschlagen.

4. Vorliegende Anzeigen von Ausschussgemeinschaften

1. „FW-BuB-FDP“ und „ÖDP-BM-Volt“:

Mit Schreiben vom vom 02.06.2020 bzw. 03.06.2020 wurden jeweils die Bildung einer Ausschussgemeinschaft, „FW-BuB-FDP“ bzw. „ÖDP-BM-Volt“, für die städtischen Ausschüsse – mit Ausnahme des Jugendhilfe- und des Rechnungsprüfungsausschusses – angezeigt. Für die Besetzung der sonstigen Gremien aus dem Stadtkonzern bzw. mit Beteiligung der Stadt Bamberg (Aufsichtsräte, Verbandsversammlungen, etc.) sollen die Ausschussgemeinschaften ebenfalls berücksichtigt werden, soweit es sich nicht um ein unter c. genanntes Gremium handelt (hierzu s. u.). Die Ausschussgemeinschaften sollen aus folgenden Einzelstadtratsmitgliedern bestehen:

2. „FW-BuB-FDP-ÖDP“:

Mit Schreiben vom 02.06.2020 wurde für den Jugendhilfeausschuss die Bildung einer Ausschussgemeinschaft bestehend aus folgenden Einzelstadtratsmitgliedern angezeigt:

• Frau John (FW)

• Frau Reinfelder (BuB)
• Herr Pöhner (FDP)
• Herr Büchner (ÖDP)

3. „FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt“:

Mit Schreiben vom 02.06.2020 wurde die Bildung der Ausschussgemeinschaft „FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt“ angezeigt, welche für die Besetzung folgender Gremien berücksichtigt werden soll:

• Rechnungsprüfungsausschuss
• Zweckverband Sparkasse
• Aufsichtsräte der Bamberg-Arena-Gesellschaften
• Aufsichtsräte der Stadtwerke Bamberg (Holding)
• Stiftungsräte der Sozialstiftung Bamberg und der Stiftung Weltkulturerbe

Die Ausschussgemeinschaft soll sich aus allen unter a. genannten Einzelstadtratsmitgliedern zusammensetzen.

4. „BaLi/Die PARTEI“:

Mit Schreiben vom 16.06.2020 wurde für die städtischen Ausschüsse und sonstigen Gremien – mit Ausnahme der auf die Stadt Bamberg entfallenden Sitze im Zweckverband Müllheizkraftwerk – die Bildung einer Ausschussgemeinschaft, vorbehaltlich der rechtlichen Unzulässigkeit einer Fraktionsbildung, bestehend aus folgenden Stadtratsmitgliedern angezeigt:

• Herr Schwimmbeck (BaLi)

• Herr Kettner (BaLi)
• Herr Dörner (Die PARTEI)

5.  „FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt-BaLi-Die PARTEI“:

Mit Schreiben vom 11.06.2020 wurde die Bildung der Ausschussgemeinschaft „FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt-BaLi-Die PARTEI“ angezeigt, welche für die Besetzung der auf die Stadt Bamberg entfallenden Sitze im Zweckverband Müllheizkraftwerk berücksichtigt werden soll. Der Zusammenschluss soll aus folgenden Stadtratsmitgliedern bestehen:

Da die Einzelstadtratsmitglieder bzw. die Stadtratsmitglieder der BaLi in den unter a. bis d. betroffenen Gremien, insbesondere den städtischen Senaten/Ausschüssen, nicht ohne Gründung einer Ausschussgemeinschaft sicher einen Sitz erlangen könnten, ist die Verwaltung der Auffassung, dass die Bildung der jeweiligen Ausschussgemeinschaft zulässig und entsprechend zu berücksichtigen ist. In Bezug auf die Besetzung „sonstiger“ Gremien sind gleichwohl die Möglichkeiten einer Abweichung von der Anwendung eines Proporzverfahrens sowie eventuelle Spezialgesetzliche Vorschriften zu beachten.

Hinsichtlich der unter e. angeführten Konstellation sei erwähnt, dass sich insoweit keine Unzulässigkeiten erkennen lassen. Zwar erhält die BBB-Fraktion nunmehr nicht mehr die Möglichkeit, durch einen Losentscheid einen Sitz in der Verbandsversammlung zu erhalten. Jedoch müsste selbst im Falle eines schon sicheren Sitzes ein durch die Bildung der „Ausschussgemeinschaft“ eintretender Sitzverlust hingenommen werden, soweit nicht eine überproportionale, über lediglich einen Sitz hinausgehende Zuerkennung von Sitzen an die „Ausschussgemeinschaft“ eintritt. Überdies ist die Anwendung eines Proporzverfahrens im Zweckverband wiederum nicht zwingend.

D) Stärkung der Stellung von Ausschussgemeinschaften:

Die Verwaltung schlägt vor, die Ausschussgemeinschaften zu stärken.

Dies soll mit folgenden Maßnahmen geschehen:

1. Bereits in der konstituierenden Sitzung des Stadtrats wurde die Geschäftsordnung dahingehend geändert, dass die Sprecherinnen und Sprecher der Ausschussgemeinschaften nunmehr im Ältestenrat berücksichtigt werden (§ 15 Ziff. 1 GeschO). Weiterhin wurde die Ortssatzung in § 3 Abs. 2 Buchst. e) angepasst, sodass analog den Fraktionen eine Zuwendung in Form des Sitzungsgeldes i. H. v. 30,00 € an die jeweilige Sprecherinnen/den jeweiligen Sprecher der Ausschussgemeinschaft gezahlt wird.

2. Zur Stärkung der Partizipation der Ausschussgemeinschaften sollen die Fraktionen und die Ausschussgemeinschaften bei der Besetzung der nachfolgenden Gremien gleichgestellt werden:

• Kuratorium Theater
• Kuratorium VHS
• Kuratorium Musikschule
• Koordinierungskreis Bahnausbau
• Seniorenbeirat
• Behindertenbeirat
• Partnerschaftskomitee
• Lenkungsgruppe Soziale Stadt Starkenfeldstraße
• Lenkungsgruppe Soziale Stadt Gereuth / Hochgericht

Wenn der Stadtrat zustimmt, soll die Verwaltung beauftragt werden, die notwendigen Satzungsänderungen vorzubereiten (Ziffer 4 des Beschlussvorschlages).

3. Für eine/n Sprecherin/Sprecher der Ausschussgemeinschaft wird eine erhöhte Aufwandsentschädigung gezahlt. Da sich die Tätigkeit in Ausschussgemeinschaften auf rein organisatorische und informatorische Arbeiten beschränkt, soll die Höhe der Entschädigung in Abweichung zu den Fraktionen lediglich den zweifachen Satz betragen. Die Ortssatzung ist entsprechend zu ändern.

Die Verwaltung wird hierzu eine Änderung der Ortssatzung zur Beschlussfassung in der nächsten Vollsitzung vorbereiten, wenn der Stadtrat dem Vorschlag zustimmt   (Ziffer 4 des Beschlussvorschlages).

4. Diese Ausschussgemeinschaften sollen bei der Raumvergabe im Fraktionshaus Grüner Markt 7 genauso berücksichtigt werden wie die Fraktionen. Um den Bedarf zu decken und eine gerechte Aufteilung zu organisieren soll, die Verwaltung beauftragt werden, künftig ein Raumkonzept zu erarbeiten (Ziffer 4 der Beschlussvorlage).

II. Beschlussvorschlag:

1. Der Stadtrat nimmt den Sitzungsvortrag zur Kenntnis.

2. Der Zusammenschluss der „BBB“-Stadtratsfraktion, bestehend aus den Stadtratsmitgliedern Tscherner, Triffo und Eichfelder, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

3. Der Stadtrat nimmt die Bildung folgender Ausschussgemeinschaften zur Kenntnis:

• FW-BuB-FDP
• ÖDP-BM-Volt
• FW-BuB-FDP-ÖDP
• FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt
• BaLi/Die PARTEI
• FW-BuB-FDP-ÖDP-BM-Volt-BaLi-Die PARTEI

4. Der Stadtrat stimmt den vorgeschlagenen Änderungen zur Stärkung von Ausschussgemeinschaften zu. Die Verwaltung wird beauftragt, bis zur nächsten Vollsitzung des Stadtrats am 22.07.2020 die Ortssatzung zu überarbeiten und vorzulegen. Die Verwaltung wird außerdem beauftragt, notwendige Satzungsänderungen vorzubereiten und zeitnah dem jeweils zur Entscheidung berufenen Gremium zur Abstimmung vorzulegen.

Um den entstehenden Raumbedarf zu decken, wird die Verwaltung beauftragt, ein Raumkonzept in Bezug auf das Fraktionshaus am Grünen Markt 7 zu entwickeln, damit Fraktionen und Ausschussgemeinschaften gleichberechtigt berücksichtigt werden.

5. Der Stadtrat beschließt die Anwendung des Verfahrens nach Hare/Niemayer auch für die Besetzung der sonstigen Gremien (Aufsichtsräte, Stiftungsräte, Verbandsräte, etc.).

III. Finanzielle Auswirkungen:

Der unter II. empfohlene Beschlussantrag verursacht

Falls Alternative 3. und/oder 4. vorliegt:

In das Finanzreferat zur Stellungnahme.

Stellungnahme des Finanzreferates: